生態建設應走護林與富民結合路

云南省地處中國西南邊陲，國土面積39.4萬平方公里，其中：94%為山區和半山區，世居少數民族25個，集山區、貧困、民族、邊疆“四位一體”，集烏蒙山區、石漠化地區、滇西邊境山區、迪慶藏區四個特困連片地區。在多年生態建設聚集發展的基礎上，“十二五”以來，云南省省委、省政府認真貫徹黨中央、國務院建設生態文明，全面建設小康社會的系列政策精神，結合省實際，把加快生態建設作為云南省實現“三個發展”、打造三農“四張名片”、建設六大產業基地的重要抓手，把護林與富農有機結合，切實完善財政投入支持林業發展政策機制，以天然林保護、退耕還林、林產業發展等工程為重點，積極發展生態林業、民生林業、致富林業。三年來，中央和省級財政共投入林業資金141.48億元，其中：中央財政投入101.41億元、省級財政投入40.07億元。隨著財政投入的持續增長，我省林業建設取得了突破性發展，不斷顯現出林產業改善生態環境、帶動山區農民致富的特色優勢。全省森林覆蓋率年均提高0.4個百分點，達到了54.6%；活立木蓄積量年均凈增3300萬立方米，總量達到18.8億立方米，居全國前列；云南生物多樣性寶庫建設處于全國領先地位；生態屏障建設為國家生態建設和流域內共同發展作出了重要貢獻；林業特色產業培育走在全國前列，林產業發展逐步成為山區農民奔小康的主要途徑。但云南省“一山分四季，十里不同天”獨特的立體氣候形成的生物多樣性，和四個特困片區為一體的地形地貌形成的貧困層面多樣性，決定了云南省生態建設面對生態脆弱、保護、投入開發、富民的矛盾多樣性，形成了云南省山區農民守著青山綠水但深度貧困的明顯反差局面。化解這些多樣性的矛盾，僅靠云南省的政策機制、自身財力和群眾自籌資金發展林產業的能力是不夠的，亟待從國家財政的層面給予進一步傾斜扶持。

一、中央財政支林政策鋪就云南生態富民路

（一）天保工程推進生態建設。2011年10月，根據全國天然林資源保護工程會議精神，云南省人民政府出臺了《關于繼續推進天然林資源保護工程的意見》。到2020年，實現我省森林資源從恢復性增長向質量提升轉變，天保工程區新增森林面積1000萬畝，凈增森林蓄積1.7億立方米，森林覆蓋率提高到67%以上（含灌木林），妥善安置森工企業、國有林場1.2萬名職工就業，為林區農民提供2萬個以上森林管護崗位，森工企業歷史遺留問題基本得到解決。三年來，中央和省級財政共投入天保二期工程資金17.43億元，繼續停止天然林商品性采伐，安置森工企業、國有林場職工繼續從事森林管護工作。項目的實施，有效解決了森工企業歷史遺留問題，有效管護森林面積15232萬畝，全省41%的林地面積通過天保工程護住了青山綠水。

（二）退耕還林再綠青山。“十二五”以來，中央和省級財政共投入退耕還林資金40.26億元，其中：中央財政資金39.36億元、省級財政資金0.90億元，再造青山1766.6萬畝，其中：退耕地還林533.1萬畝、荒山荒地造林1032萬畝、封山育林201.5萬畝。退耕還林工程的實施，有效解決了我省退耕區農民的生計，受到了退耕農戶的普遍歡迎，被稱為政府的“德政”工程、“民心”工程。

（三）森林生態效益補償護住青山。“十二五”以來，中央和省級財政共投入森林生態效益補償資金39.31億元，其中：中央財政投入26.44億元、省級財政投入12.87億元，保護公益林18810.5萬畝。通過實施森林生態效益補償，公益林管護初步走出了一條與當前中國特色社會主義市場經濟和農村經營體制相適應的路子，公益林得到了有效管護，同時，國家對林權所有者每畝每年15元的森林生態效益補償資金，初步邁出了對林權所有者權益保護可喜的一步。

（四）造林補貼造林富民。云南省是國家造林補貼試點省區之一。自2011年以來，國家共下達我省造林補貼試點資金2.99億元，項目覆蓋了云南省16個州市的89個縣（市、區），建設任務228萬畝。項目的實施，對提高我省廣大林農、林場職工造林護林積極性，穩定增加群眾經濟收入，改善生態環境，實現“林業雙增”目標發揮了重大作用。

二、云南特色林業成為貧困山區富民工程

（一）陡坡地生態治理先試先行。2012年8月，云南省人民政府辦公廳出臺《關于實施陡坡地生態治理的意見》，從2012年開始，計劃用10年時間，省級財政共投入24億元，在生態脆弱區實施1000萬畝25度以上坡耕地生態治理工程。2012年全省試點完成了80萬畝陡坡地生態治理，兌付生活補助費1.6億元。陡坡地生態治理工程的啟動實施，探索了一條我省治理水土流失，培植特色林產業，促進農民增收，加快生態建設，實現護林與富農有機結合的路子。

（二）農村能源建設改善農村生活面貌。“十二五”以來，省級財政共投入農村能源建設資金5.11億元，累計40.11萬戶新建農村沼氣、38.22萬戶節柴改灶、使用太陽能熱水器31萬臺、建立農村能源鄉村服務網點2480個。通過建立多元化的農村能源發展模式，有效地改善了農村生活面貌，減輕了農村居民對薪柴的依賴。

（三）低效林改造促森林增效農民增收。為解決我省森林經營欠賬嚴重，森林質量效益低下，低效林面積高達7470萬畝的問題，云南省政府連續4年將低效林改造列入全省20項重點督查的重大建設項目，近四年來，全省累計投入資金13.63億元，共完成低效林改造任務1281萬畝。項目的實施，提高了森林質量和效益、促進了林農就業和增收。據統計，2009-2012年，我省參與低效林改造的林農實現勞務總收入7.86億元，受益人口212萬人，創造就業機會1120萬個。

（四）木本油料成為林農增收“搖錢樹”。“十二五”以來，中央和云南省兩級財政共計安排木本油料產業發展資金6.37億元，其中：中央資金1.37億元、省級資金5億元，完成核桃基地建設1100萬畝、油茶、澳洲堅果基地建設280萬畝，產業效益日漸凸現。截至2012年，全省木本油料總產值175億元，產區農民人均木本油料收入700元，主產區農民人均木本油料收入超過1000元。全省核桃產品加工、銷售企業發展到500多個，年加工產值超過20億元。

三、尚待完善的政策機制

（一）云南省山區農民的脫貧致富亟需中央財政進一步完善護林與富民政策機制。云南省作為全國四大林區之一，長期以來，受政策、資金以及技術等方面的制約，尤其是禁止采伐后，因承擔較多的國際責任、國家責任、民族責任，而限制了地方經濟社會的發展，林業資源不能得到有效開發利用，林產業發展困難，山區農民貧困。建議中央進一步加大林產業投入力度，將林產業發展與生態建設并重，大力發展林下經濟、經濟林木、木材加工等產業，帶動山區農民致富，建立健全護林與富農相結合的長效機制。

（二）云南生態恢復和治理任務艱巨，迫切需要中央新一輪退耕還林政策傾斜支持。云南省地處橫斷山生態脆弱地區和云貴高原生態敏感地區，全省石漠化和水土流失面積分別占全省國土面積的28.1%和36.9%，是全國石漠化和水土流失較為嚴重的省份。全省25度以上陡坡耕地面積還有1197.8萬畝，石漠化地區15-25度陡坡耕地面積有1610萬畝，均為低產、陡坡及不宜耕作的非基本口糧田耕地，水土流失嚴重，生態恢復和治理任務十分艱巨，嚴重制約著我省山區農民實現小康。建議中央將云南省作為新一輪退耕還林重點地區給予傾斜支持。

（三）云南省林業獲得中央財政投入與云南省在全國的生態地位不匹配的狀況亟待進一步改善。以2012年為例，中央對云南林業建設總投資41.11億元，每畝林地投入11元，加上本省自身安排的各項投入，尚不能滿足生態建設的需要。建議中央進一步加大對云南省林業項目的資金支持力度，尤其是林下經濟、造林補貼、森林撫育、林業貸款貼息以及林業有害生物防治經費、貧困林場扶貧資金等資金扶持力度。

（四）完善中央財政森林撫育補貼政策。目前，集體林不能享受補貼政策，林區群眾意見較大；撫育標準偏低，基層林業部門積極性嚴重不足；齡級設置不當，急需撫育的林分無法得到撫育。建議對森林撫育補貼政策提高標準、擴大范圍。

（五）中央財政林業科技投入應與生態建設需求同步。林業持續發展面臨著林業科技基礎設施條件嚴重滯后，科技人才支撐創新能力后勁不足，轉化體系不健全，科技成果轉化率和貢獻率低等困難。建議中央進一步加大對我省林業科技資金投入，重點用于林產業發展相關適用技術的研究和推廣。

（作者單位：云南省財政廳、第一作者系云南省財政廳副廳長）

責任編輯：宗宇翔