關于松原市創新農業生產經營體制的調查報告

吉林省松原市現有人口290萬，其中農業人口209萬，耕地125萬公頃，人均占有耕地0.598公頃。在耕地有限的條件下，要持續大幅度提高農民收入，必須在創新農業生產經營體制上做文章，在發展現代農業上下功夫。帶著這樣的問題，市農委、市財政局重點對創新農業生產經營體制問題進行了調研。

一、發展現狀

近年來，松原市在創新農業生產經營體制上進行了積極探索，取得了一定的經驗和成效。

（一）培育了一批創新主體

1.農業產業化龍頭企業不斷壯大。近年來，我市依托豐富的農業資源，大力培育發展龍頭企業，不斷擴展農業產業化基地，農業產業化有了長足發展。到2012年末，全市農業產業化重點龍頭企業達到180戶，其中省級農業產業化重點龍頭企業41戶，市級農業產業化重點龍頭企業139戶。市級以上農業產業化重點龍頭企業輻射帶動農戶24萬戶。截至目前，全市共有地理標志的農產品5個，省級以上農博會名牌65個，吉林省名牌農產品21個。

2.農民專業合作組織發展較快。到2012年末，我市在工商部門登記注冊的農民專業合作社已達到2544個，同比增長20.7%；合作社成員達到4.5萬戶，帶動農戶15萬戶。農民專業合作社的發展，形成了市場連組織、組織連基地、基地連農戶，科技為先導、特色為依托、效益為中心的發展格局，促進了全市農業和農村經濟的健康發展。

3.種植大戶和家庭農場有了很好的發展勢頭。近年來，隨著市場經濟的發展、農機化水平的提高，以及部分農戶外遷或常年離鄉進城務工等因素的綜合影響，全市規模經營大戶呈迅速增長的態勢。據統計，全市現有100畝以上的種田大戶13086戶，約占全市農村總戶數的2.5%，種植面積達217.97萬畝，約占全市耕地面積的11.9%。同2000年比，種糧大戶比2000年的1600戶增長了7.18倍，經營面積比2000年的24萬畝，增長了8.08倍。全市種田大戶主要有兩種類型：一是土地流轉型。主要是農戶外出務工，把土地轉包給規模經營戶。經營規模相對較少，約100-200畝之間，這部分規模經營戶經營的面積約占總規模經營面積的72%。這部分經營農戶可以發揮勞力、資金和機械的優勢。二是開發性生產型。主要是通過開墾荒地實現規模經營，規模經營相對穩定，種田水平也較高，約占總規模經營面積的28%。如張殿錫從2007年開始在長嶺縣北正鎮承包了500公頃鹽堿地，承包期50年，開發改造鹽堿地。2008年注冊成立潤禾灘地農業開發有限公司，注冊資金800萬元。現在共完成鹽堿地改造700多公頃，使鹽堿地變成了高產良田。

創新主體的發展壯大，推進了土地的有效流轉，形成規模經營，促進了農業增產和農民增收。2012年全市農村土地流轉面積11.6萬公頃。以種植面積在5公頃以上為規模經營調查對象，我市農村土地規模經營面積為14.1萬公頃，占全市耕地面積的16.7%。從規模經營的土地流轉方式看，以出租土地方式規模經營的面積0.7萬公頃，占規模經營面積的4.9%；以轉包方式規模經營的面積13.1萬公頃，占規模經營面積的93%；以土地入股方式規模經營的面積0.3萬公頃，占規模經營面積的2.1%。從規模經營的組織方式看，由農民自主組織規模經營面積8.9萬公頃，占規模經營面積的63.1%，由農民專業合作社組織規模經營的面積3.5萬公頃，占規模經營面積的24.8%，由企業組織規模經營的面積1.7公頃，占規模經營面積的12.1%。

（二）探索了發展模式

1.“公司+合作社+農戶”模式。松原糧食集團公司是2012年6月成立的由市政府控股的國有糧食企業，主要生產經營“查干湖”牌系列農產品。公司采用 “公司+合作社+農戶”的發展模式。2012年，松糧集團已發展松散型的合作社26戶，緊密型5戶，收購合作社近500戶農戶水稻10000噸，補貼農民500多萬元，合作社農戶每公頃增收5400元。

2.“龍頭企業+合作社+農戶”模式。前郭縣王府站鎮項目區于2010年10月開始籌建，2011年4月建成投入運行。項目區內流轉土地2萬畝，通過“龍頭企業+合作社+農戶”的經營模式，引進甘肅農墾集團合作生產經營。項目區采取“四化六統一”的管理方式，“四化”即集約化經營、規模化生產、機械化作業、產業化發展；“六統一”即統一選種、統一耕種、統一施肥、統一技術、統一收割、統一銷售。區內2000余名農民從土地上轉移出去。

3.“公司+農戶”模式。松原市二馬泡有機農業開發有限公司成立于2005年3月，是集種植、養殖、加工、銷售為一體的省農業產業化重點龍頭企業。主要生產加工有機、綠色稻米，于2006年被評為“中國名牌農產品”、“中國米業市場公認十佳暢銷品牌”。公司年加工能力50000噸。公司及合作社現有耕地12550畝，與農戶訂單基地20000畝，主要種植水稻、玉米、高粱、谷子、大豆等有機農作物，直接帶動農戶1600戶。

4.“合作社+農戶”模式。前郭縣海勃日戈鎮浦會現代農業專業合作社，由腰井子村黨總支書記王文秀牽頭，種田大戶周鳳江、李艷文、韓鐵、孫山出資組建合作社。2012年合作社土地規模經營面積達到800公頃，土地流轉戶數360戶，入社社員46人。合作社銷售收入1412萬元，支出1132萬元，純收入280萬元。合作社利潤的30%用于社員分配。

5.“家庭農場”模式。金英敏是乾安縣贊字鄉父字村農民，他務農愛農，憑著敢想敢干的拼搏精神，積累了豐富的種植經驗，掌握了先進的種植技術，成為當地農民致富的榜樣。2012年進一步擴大經營規模，把新開荒的輕鹽堿地承包下來，經營規模達5170畝，用于生產糧食作物。金英敏率先搞了膜下滴灌玉米田。2010年金英敏以每公頃2.89萬斤的成績，名列全省十大玉米狀元之首。

（三）完善了一系列政策措施

近年來，市委、市政府以加快推進現代農業、促進農民增收致富為出發點，堅持從實際出發，制定、完善了一系列促進農業生產經營體制創新的政策、措施。2010年，市委、市政府制定了《關于加快農民專業合作社發展的實施意見》，明確了積極引導和鼓勵創辦各類農民專業合作社的思路，制定和落實了相關扶持政策。市、縣財政從2010年開始每年在預算中安排一定數額的專項扶持資金，并隨財力增長逐步增加，用于扶持農民專業合作社基礎設施建設和農產品質量標準認證，支持農民專業合作社開展信息、培訓以及獎勵等。國家和省投資農業綜合開發、扶貧開發、農田基本建設、小型水利工程、農業標準化生產、農業科技入戶工程、農業技術推廣、農村信息網、“一村一品”、棚膜經濟、農機化示范區等建設項目，特別是大型農機具補貼項目，優先安排有條件的農民專業合作社。同時，各級銀信部門進一步改善信貸服務，簡化審批手續，每年安排一定的信貸規模，解決農民專業合作社發展的資金需求。農民專業合作社的農產品生產基地、種植養殖場、農機示范推廣等農業生產結構調整用地，按農業用地管理，并由村社集體經濟組織按照平等協商、自愿、有償的原則，采取租賃或動員群眾以土地經營權入股等流轉方式得到了很好的解決。2013年，市政府出臺了《關于支持農業產業化龍頭企業發展的實施意見》，積極推進項目建設和企業兼并重組步伐，開展了農業產業化示范區建設，為做大做強龍頭企業，提高集群集聚效應起到推動作用。強化了基礎設施建設，支持龍頭企業帶動農戶發展多種形式的適度規模經營，鼓勵龍頭企業農產品生產基地實施標準化生產，抓好原料基地建設，打造完整產業鏈條。從2013年起，建立松原市扶持農業產業化發展專項資金，資金規模為500萬元，并根據市級財力狀況將逐步擴大資金規模。落實了國家和省扶持農業產業化龍頭企業的具體政策，據統計，自2007年起，市省級龍頭企業得到的貼息資金達到4384萬元。各級金融機構也把扶持農業產業化經營作為信貸支農的重點，對龍頭企業的貸款需求優先予以支持。近五年來，全市市級龍頭企業年度貸款額達12億元。各地強化了組織領導，加強了指導服務，建立了監督激勵機制，不斷進行農業生產經營體制創新，總結和推廣發展現代農業的好經驗好做法，營造良好氛圍。

二、主要問題

盡管我市創新農業生產經營體制工作取得了一定進展和實效，但仍然存在一些亟待解決的問題。

（一）新型主體數量少、規模小，帶動能力弱

全省有省級以上農業產業化龍頭企業509家，我市僅有41戶；全省國家級農業產業化龍頭企業47戶，我市是空白。全市農民專業合作社注冊成員平均數只有7人，成員人數在50-100的有458個，占農民專業合作社總數的21%，在100人以上的寥寥無幾。

（二）運行機制不健全，管理不規范

合作社的問題主要反映在章程不健全，即使是現在運行較好的農民專業合作社，章程也不夠嚴密、不夠規范。章程內容松散、制度松懈，“今年辦，明年散”的現象時有發生。個別合作社還存在虛假注冊的“空殼”現象。其次是合作社內部運行缺乏監督。雖然農民專業合作社都設有理事會、監事會等必要的監督機構，但大多都流于形式，一個人說了算或內部人控制的問題比較突出，缺少激勵普通成員參與社務管理的機制。第三是財務管理混亂。有些合作社的財務管理存在著不記賬或只記“流水賬”，不編制會計報表、不設置成員賬戶、不進行盈余分配等問題，在一定程度上制約了合作社的健康規范發展。反映在龍頭企業上，主要是與農戶連接不緊密、機制不健全，直接讓合作社或農戶入股的企業還沒有，有的訂單也是流于形式。

（三）生產經營服務層次較低

從生產層面看，市場開拓能力不強，服務范圍狹窄。有些經營主體的服務基本停留在信息、技術咨詢上，導致一些農戶生產的品種混雜、質量低劣，不符合市場需要的農畜產品滯銷，具有現代農業特征的標準化、專業化、規模化生產沒有形成。從功能上看，沒有形成一頭連接農戶，一頭連接市場這樣一種生產經營模式。大多數農產品流通，專業合作社沒能同產業化龍頭企業形成密切的聯系與協作關系，滿足于收得進來，銷得出去，所經營的農畜產品，特別是特色、綠色食品宣傳力度不夠，缺乏精加工、精包裝、打品牌、占市場經營理念，致使一些很有開發潛力的產品占據市場的份額有限。

（四）經營管理人才短缺

一是懂經營、會管理的人才匱乏。農民專業合作經濟組織帶頭人多數是經濟條件好的農民，或是鄉村干部，他們雖然想提高科技、管理水平，但大多數人文化程度低，有的只是小學文化，難以應對千變萬化大市場的沖擊。一些企業的管理者也存在這樣的問題。二是技術骨干專業知識薄弱。三是農民素質還不高。大多數農民文化程度低，視野窄，接受先進科學技術慢，自律意識、法治意識淡薄，市場行情好時，不按合同約定把農產品賣給合作社或企業，往往違約侵害對方的利益。

（五）政策扶持不到位

雖然近年來國家為了推進農業生產經營組織創新每年都出臺一些政策、措施，但在實際落實工作中往往出現滯后、有死角、配套跟不上等問題。如企業和合作社貸款難問題，有些金融機構在對農產品加工企業和合作社的融資問題上過于慎重和保守。據調研，合作社貸款只面向花生收購戶，使用工商注冊的營業執照才能辦理，但是手續特別繁雜。

三、對策建議

創新農業生產經營體制的前提在于充分發揮農村基本制度的優越性，重點是培育新的經營主體和構建新的農業經營體制，解放和發展農村生產力。今后，我市堅持從實際出發，不斷解放思想，加快農業組織和制度創新，在堅持和完善農村基本經營制度的基礎上，著力培育新型農業經營主體，著力構建集約化、專業化、組織化、社會化新型農業體系，推進我市現代農業的快速發展。

（一）做大做強龍頭企業，強化連結機制，推進產業化經營

圍繞發展現代農業這一目標，抓好農產品加工和農產品流通兩個環節，主推龍頭企業牽動、合作組織推動、市場帶動三種經營模式，強化龍頭培育、基地建設、品牌打造、合作機制、市場發展、政策保障六大措施，全面提升農業的組織化和市場化水平，推動農業轉型升級，不斷提高農業的綜合生產能力和區域競爭力，走出一條具有松原特色的農業產業化發展之路。要做大做強一批重點龍頭企業。要進一步優化生產布局，積極推進基地規模化集約化經營、標準化生產，加強優質農產品生產基地建設。積極探索和建立科學合理的企業和農戶的利益聯結機制，完善和推廣適合我市特點的農業產業化經營模式。要建立一批與今后一個時期農業農村經濟發展相適應的農產品市場，培育和構建完善的農產品市場體系。要進一步整合農產品資源，集中力量打造農產品品牌。松原市農產品品牌多而雜的問題相當突出。各級政府要進一步加強引導和政策扶持，加大資源整合力度，集中力量打造松原市的農產品品牌體系。

（二）強化規范管理和服務，提高農民的組織化程度

組織結構松散、運行機制不健全、利益聯結不緊密，是當前一些農民專業合作社存在的問題，也是限制合作社發展壯大、影響帶戶功能發揮的重要因素。因此要把以下幾方面工作作為重點：一是各級政府和相關部門在指導農民專業合作社建設和發展時，要把提高運行質量放在突出位置，重點在提高合作社自我服務功能、完善運行管理機制、民主決策機制和利益分配機制等方面下功夫，促進依法規范發展，提高整體發展運行質量。二是《農民專業合作社法》規定由農業行政主管部門對農民專業合作社的建設和發展給予指導、扶持和服務，工商部門負責農民專業合作社登記注冊。為了方便農業部門更好地指導、扶持和服務農民專業合作社，工商部門與農業部門要搞好溝通協調。在農民專業合作社到工商部門登記注冊之前，除了要向工商部門提供必要的資料外，還應有農業（農經）部門出具的農民專業合作社申請登記注冊的備案審批手續，把農業（農經）部門出具的備案手續作為到工商部門登記注冊的條件之一，以便農業（農經）部門全面掌握全市農民專業合作社發展狀況，指導農民專業合作社規范、健康發展。三是要按照《農業部辦公廳關于進一步加強農民專業合作社財務管理工作的意見》要求，切實建立健全合作社財務管理的各項制度，做到有章理事，依規辦事。要設立會計機構，配備會計人員，設置會計賬簿、制定財務流程。要建立成員賬戶，制定盈余分配方案，規范盈余分配順序，確保盈余分配合理。四是要按照《農民專業合作社法》要求，逐步完善章程，合理設置機構，充分體現成員平等地位，實行民主管理的體制機制，全面履行章程規定的各項內容。五是要進一步強化培訓指導，努力建立農民專業合作社人才支撐體系。六是要進一步加大政策扶持力度，并確保全面落實到位。在省里設立的“農民專業合作社建設和發展專項資金”基礎上，市縣兩級設立財政專項資金，列入本級財政預算，支持農民專業合作社。七是建議國家和省加大對農民專業合作社建設和發展扶持力度，特別是2013年中央1號文件要求把支持農民專業合作社發展作為扶持重點，應重點向主產區、種養大戶、農民專業合作社傾斜。八是金融方面要積極引導農民專業合作社規范開展信用合作。完善符合農村金融機構業務特點的差別化監管政策，適當提高涉農貸款風險容忍度，實行適度寬松的市場準入、彈性存貸比政策。九是繼續發展農戶小額信貸業務，加大對種養大戶、農民專業合作社、縣域小型微型企業的信貸投放力度。確保這些政策能夠真正落實到農民專業合作社的建設和發展之中。

（三）完善農村深化改革配套措施，推進土地流轉和規模經營

為貫徹落實中央、省關于發展現代農業的若干意見，促進我市農業規模化經營，首先要做到組織領導、宣傳發動和認識三個到位。市、縣兩級政府成立推進農村土地流轉、促進土地規模經營工作領導小組，加強對這項工作的協調。領導小組下設辦公室，辦公室設在農經部門，具體負責日常工作。加快推進農村土地承包經營權確權登記工作，按照省里部署，研究制定方案。市縣兩級政府要確保農村土地承包經營權登記工作經費納入當地財政預算。其次，要堅持“四個原則”。堅持穩定農村基本經營制度的原則，全面落實農村土地承包法律法規和政策，妥善解決土地承包糾紛和遺留問題，依法完善農村土地二輪承包工作；堅持依法、自愿、有償、規范、穩定的原則，始終做到以《農村土地承包法》和中央、省、市有關法律法規為依據，以農戶自愿為前提，以雙方協商為基礎，規范流轉行為，達到“雙贏”效果；堅持土地規模集中的原則，在土地流轉過程中，始終把實現土地適度規模經營，提高土地資源的利用率和產出率作為農村土地流轉的出發點和落腳點，積極探索規模經營模式，推進農村土地規模經營，集約利用。不管是種糧大戶、家庭農場，還是合作社經營，或者是其它企業經營，都應該予以肯定和支持。要整合目前經營規模較小的經營主體，擴大規模，延長流轉期限，強化社會化服務體系，努力提高經營水平，促進經營主體向專業化、企業化、規模化發展。特別要結合現代農業的發展趨勢，進一步推廣“五統一”服務帶動下的規模經營，提升服務水平，擴大覆蓋面，推進區域化規模經營。堅持不改變農業用途的原則；嚴格執行耕地保護政策，確保現有耕地和基本農田的總量不減少，用途不改變，質量不下降。第三，在穩定農戶土地承包權不變的前提下，健全土地流轉機制，同時要健全保障、激勵、補償機制，努力營造土地規模經營的良好環境。依托農經系統行業優勢，建立市、縣、鄉、村四級農村土地流轉服務機構。市、縣依托農經局成立農村土地流轉服務中心，鄉鎮依托農經管理服務中心成立土地流轉管理服務工作站，村依托村級組織成立土地流轉工作服務組。縣、鄉兩級要建立土地流轉交易大廳，配備專職工作人員，配置計算機、大型電子顯示屏、自動信息查詢機、GPS定位儀、照相機、掃描儀等配套設施，完善工作制度和服務流程，建立土地流轉市場。通過土地流轉的市場化運作，促進農業結構調整和規模經營，加快農村剩余勞動力轉移步伐，優化農村土地資源和勞動力資源的合理配置，形成有特色的土地規模經營模式。各級政府要保證農村土地流轉服務中心建設所需工作經費。第四，要注重引導，不斷提高土地規模經營水平。一要注重結合。要把推進土地流轉和規模經營與農業結構調整和農業主導產業基地建設結合起來，與培育農業龍頭企業和提高農業產業化經營水平結合起來，與土地整理和綜合開發結合起來，與農業綜合利用和發展農業循環經濟結合起來。通過四結合，使土地流轉和規模經營的綜合效益得以真正發揮。二要注重扶持。進一步加大土地流轉的政策扶持力度，形成促進土地流轉和規模經營的良好工作局面。三要注重探索。要積極穩妥地推進以土地股份合作制和股份制為主要形式的土地流轉和規模經營新模式，通過入股或入勞等方法，使土地經營者獲得土地資源，實行規模經營。同時，使入股或入勞的農民享受年終分紅，增加收入。四要注重配套。大力發展農村二、三產業，加快小城鎮建設和農村城市化進程，大力培育農村勞動力市場，積極開展農民素質培訓工程，加快轉移農村剩余勞動力，為農村土地流轉和規模經營創造有利條件。政府應對土地規模經營面積超過100公頃的經營主體給予一定的政策傾斜，對參與流轉的農戶給予一定的補助。

（四）堅持點面結合，突出典型帶動，促進現代農業的快速發展

在全面推進農業生產經營體制創新、加快現代農業發展的同時，要培育和扶持一批典型和實驗示范區，積極探索和積累經驗，發揮其示范帶動作用。縣（市、區）要從實際出發，選擇培育一批龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場（種糧大戶）等創新主體，推進現代農業的發展。在全市的層面上，要重點抓好以農業科技創新和推廣為重點的農業高新技術開發區、以“公司+合作社+農戶”產業化模式為重點的松糧集團、以規模經營為重點的前郭王府現代農業示范區、以標準化水稻生產為重點的前郭紅光現代農業示范區、以規模瓜菜生產為重點的前郭八郎現代農業示范區、以近郊和品牌農業為重點的寧江大洼現代農業示范區、以棚菜開發為重點的扶余三岔河現代農業示范區、以玉米生產技術組裝配套為重點的乾安讓子現代農業示范區、以馬鈴薯生產加工為重點的長嶺三青山現代農業示范區建設。對這些實驗示范區，各級政府要切實采取措施，完善和理順管理機構，實施項目和政策集中投放，率先進行農業改革實驗，打造松原市農業改革的實驗區和現代農業的示范區。

（五）加強領導，落實政策措施，形成創新農業經營體制的強大合力

農業生產經營體制創新是一項復雜的系統工程，建立各種保障機制是其順利進行的根本保證。各級黨委、政府應高度重視，把加快推進農業生產經營體制創新作為發展現代農業、農民增收的重點工作來抓。市、縣、鄉的主要領導要親自抓典型、抓落實。農業系統和市直相關部門應積極配合，形成合力。各級政府和職能部門要深入貫徹國家和省支持農業經營組織創新的各項政策，落實好扶持措施。振興東北老工業基地項目、農業綜合開發項目以及企業技改、結構調整、科技創新、科研成果轉化、支持中小企業和民營企業發展等專項資金，在不改變現有管理渠道的前提下，應更多地向農業項目傾斜，給予重點支持。市直各相關部門應緊密結合自身職能，制定并落實貸款、用電、用地、用水、農業保險及出口等各項具體政策措施，真正形成完善的政策保障體系。各級金融部門應創新金融理念，開發金融產品，降低貸款門檻，拓展質押擔保方式，改善金融服務，加大信貸扶持力度。依據《中華人民共和國物權法》，擴大貸款抵押物范圍，允許以流動資產、山林和水面承包經營權、經濟作物和飼養物作為抵押，允許龍頭企業間連擔，允許法人代表、股東為龍頭企業擔保，允許合作社連保。農業銀行提高涉農貸款的比例，加大對其支持力度，如收購等流動資金貸款需求。農業發展銀行應逐步擴大對龍頭企業貸款，增加貸款規模。農村信用社應將農業產業化經營貸款列入重點信貸投向，爭取有效需求滿足率達到95%以上。龍頭企業發展要提高自身的誠信度，建立準確反映經營狀況信息系統。積極探索建立貸款擔保機制，根據經濟增長水平，逐步擴大擔保基金規模，引入市場機制，提高擔保能力和水平。采取有效措施，鼓勵銀行對龍頭企業放貸。要加強隊伍建設，深入實施人才興業戰略，利用優勢的資源、優惠的政策和優厚的回報，吸引域外企業家到我市創辦企業、開發農業產業。加快本土企業家群體的培養，鼓勵和扶持專業生產大戶、經營大戶逐步成長為農民企業家。進一步加強涉農部門技術人員隊伍建設，強化激勵機制，落實獎勵政策，為發展現代農業提供強有力的人才保障。

（作者單位：吉林省松原市財政局 松原市農委）

責任編輯：湯星頤