關于財政支持扶貧開發整村推進的思考

“整村推進”是新階段為如期實現《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》（以下簡稱《綱要》）目標所采取的一項關鍵措施，是以扶貧開發工作重點村為對象，以增加貧困群眾收入為核心，以完善基礎設施建設、發展社會公益事業、改善群眾生產生活條件為重點，以促進經濟社會文化全面發展為目標，整合資源、科學規劃、集中投入、規范運作、分批實施、逐村驗收的扶貧開發工作方式。

一、黑龍江省財政扶貧整村推進取得的成效

通過多年多批次整村推進工作，黑龍江省各項貧困指標取得了可喜的變化。農村貧困人口從2000年的373萬減少到2010年的183萬，貧困發生率從2000年的20.7%減少到2010年的10.6%。到2010年末，農民人均純收入和住房磚瓦化率分別比2000年增加了189.1%和88.9%。為不斷提高貧困戶勞動力基本素質，省級財政安排資金開展技能培訓和轉移就業工作，累計培訓貧困戶勞動力28.8萬人，轉移就業25.2萬人，轉移就業率達到87%以上，年均實現勞務收入10.5億元。

扶貧開發整村推進工作的順利實施，有針對性地解決了重點村貧困群眾“增加收入難、人畜飲水難、看病就醫難、畜牧技術服務難、行路難、子女入學難、土地耕種難、收看有線電視難”等方面的問題，改善了貧困群眾生產生活條件，基本達到全省扶貧開發確定的“四有、三通、三提高”的標準。

二、存在的問題和困難

（一）扶貧開發缺乏整體規劃，工作目標和方向不明確。

扶貧開發工作沒有具有前瞻性和科學性的整體規劃，導致工作缺乏明確方向性和指導性，目前的工作只是看重眼前形式、完成眼前任務，項目審核缺乏科學性、資金使用分散不集中。各項措施、各個部門之間沒有緊密結合，影響了扶貧開發的整體效果。工作中將“整村推進”作為單項扶貧工作，而忽視產業化扶貧、貧困勞動力轉移培訓等工作，沒有將扶貧開發的各項工作與其他農業生產有機結合起來。

（二）資金投入不足，缺乏資源整合。實施整村推進戰略，需要投入的基礎設施和社會公益事業項目戰線長、數量多，所需投資大。

由于國家、省級扶貧資金有限，需要地方配套，但縣鄉財力匱乏，無力投入配套資金，一些地方為達到驗收目標，將部分扶貧資金轉到能拿得起配套資金但并不貧困的農戶手中，使項目實施無法達到預期效果，造成了扶貧資金的浪費。此外，在實施整村推進中，一些地方重視項目和資金整合，卻未重視資源整合，沒有圍繞貧困村的經濟發展配套落實必要的資源，即使有項目也缺乏配套條件，沒有形成有效的發展合力。很多整村推進都是一次性投入，沒有形成連續投入和可持續發展的良性局面。

（三）扶貧項目實施期限短，項目實施進度慢。受天氣影響，我省項目實施期限短。每年計劃下達均在5月之后，項目批復多在6月中下旬，施工時間僅剩半年，個別項目下達計劃時間更晚，導致部分項目無法當年竣工。此外，自項目實行招投標制度以來，招投標速度較慢、程序多而且繁瑣，導致招投標花費了很長時間，影響了項目的正常實施。

（四）產業扶貧帶動作用不明顯，特色產業不突出。一是產業扶貧沒有體現出扶貧開發的意義，扶貧開發內容不突出。現階段對產業資金的投入大多屬于錦上添花。真正貧困群體缺少啟動資金，沒有平臺和機會發展產業，還有相當一部分貧困人口因極度貧困籌集不到匹配資金而無法得到扶持。其結果是條件相對較好的農戶能從中受益，而那些最貧困最需要幫助的農戶卻被排除在外。這種扶持方式根本不能體現扶貧開發的帶動作用，貧困戶受益不明顯，不能完全瞄準貧困人口。二是特色產業不突出，未形成“一縣一品”產業化經營模式。部分貧困縣、村支柱特色產業不突出，經濟發展思路不清，缺乏經營規劃，農民收入增長緩慢。多數村將扶貧資金分散投入到多個方面，將有限的資金撒“胡椒面”，在項目選擇上沒有很好地針對致貧因素，沒有充分考慮群眾的意愿，產業化經營效果不明顯。

（五）建設內容缺乏統一標準，監督機制不健全。對于項目的建設內容，未建立統一的建設和扶持標準，這樣，在項目審核和驗收階段，就會產生缺乏相應依據、隨意性較大等問題。監督機制不健全，缺乏有效管理運行機制和建后管護機制，對扶貧資金使用效果的總結不清晰、不詳細，各市縣僅通過簡單的表格形式將資金使用效果報送省級相關部門，難以體現出扶貧資金使用過程中的成效及存在的問題。

三、建議及對策

（一）建立扶貧開發整體規劃，明確工作目標和方向。

在認真貫徹中央和省關于扶貧開發的方針政策和決策部署的基礎上，建議根據我省實際建立明確、具體的扶貧開發整體規劃，明確扶貧開發目標和任務，將我省劃分成不同片區，根據各自特點整合資金集中投入。整村推進資金必須用于貧困群體，主要投向與改善貧困農戶生產生活條件、增加貧困群眾收入有直接關聯的基礎設施和產業開發項目。建議選擇貧困戶改善生產生活條件最急需的項目，區別輕重緩急，漸次推進，確保“扶持一個，成功一個，脫貧一個”。一方面，要以先溫飽后增收為前提，突出重點；另一方面，要結合實際，節約資金，統籌安排。同時，相關市縣也可以根據自己的實際情況制訂各地的扶貧規劃，報省里備案。避免項目安排混亂、資金投入分散等情況發生。

（二）加大投入力度，多渠道整合資金。國家和省級專項資金有限，不能完全滿足整村推進工作需要，特別是農村基礎設施建設項目資金缺口大，需要地方加大對扶貧開發工作的投入。建議各級領導高度重視扶貧開發工作，樹立“大扶貧”理念，尤其應充分發揮各級扶貧辦的協調與溝通作用。要以扶貧規劃為載體，以“整村推進”為平臺，整合扶貧資金、各類支農資金和社會幫扶資金等，鼓勵群眾自主增加投入；積極協調有關部門，按照統一規劃，統籌安排，各負其責，“渠道不亂、用途不變、互相配套、形成合力”的原則，加大對貧困村的扶持力度。各級扶貧辦要主動與相關部門溝通，尊重部門意見，考慮部門和資金的特點，推動相關部門參與“整村推進”工作，并提供必要的支持和幫助。

（三）調整項目實施期限，加快項目建設進度。建議各地財政和扶貧部門收到整村推進計劃后立即組織實施，進行項目招標和投標，一旦中標要盡快施工，盡量做到當年項目當年開工，即使特殊情況工程不能竣工，應讓農民知道什么原因影響了施工。要嚴格規范程序，通過招投標的項目不允許拖延時間，不允許“半拉子”工程，出了問題要層層追究責任。湯原縣合作村提出建議，計劃要早落實，資金要早到位，讓貧困戶早知道，吃個定心丸，做個安穩事。因此，在實施整村推進過程中，我們將加快資金撥付進度，省扶貧辦應提高工作效率，及時審批項目計劃。同時，建議不同地區確定不同驗收標準，個別項目可根據實際，在確定具體時間后，逐一驗收。

（四）推動產業扶貧，促進農民增收。產業扶貧在整村推進中占的比重逐漸加大，是今后扶貧工作的重點。因此，要把扶貧資金重點投放在產業化生產上，大力推動和規范產業扶貧，增強貧困戶自我發展能力，促進其產業化生產水平的提高。一是瞄準貧困戶，充分體現扶貧開發的帶動作用。建議采取貧困戶入股等形式，使貧困戶充分參與到產業扶貧中，通過扶持產業來達到貧困戶增收的目的，使貧困戶能夠真正受益。同時，推廣龍頭企業、合作組織與農戶有機結合的組織形式，形成扶貧聯合體。圍繞規模經營，扶持組建農業生產專業合作社，把貧困戶土地集中起來，強化土地集中耕種，探索和實踐統一為貧困戶購進種子、化肥、農藥等措施，實現生產要素的最佳組合。二是大力培植支柱產業和特色產業，重點扶持牲畜養殖、優質水稻種植等支柱產業，帶動貧困戶增收；加大新品種、新技術引進，培植新產業，充分考慮市場前景與風險情況，逐步建立適應市場需求、適應農民種養能力的產業鏈。

（五）統一建設標準，完善監督機制。由于扶貧項目范圍較廣、內容較為零散、資金使用較為分散，因此，建議建立統一的建設標準和建后管護機制，明確和規范扶持內容，確保資產安全；建議扶貧項目從申報開始，對項目審批、資金撥付、使用等各個環節進行監督，強化資金檢查，規范資金使用；建議在項目申報時啟動建設標準文本，規范立項程序和項目審核程序，明確各級部門應擔負的職責和任務；建議各市縣通過多種途徑報送資金使用效益，用于總結和評估我省扶貧開發工作效果。

（作者單位：黑龍江省財政廳農業處）

責任編輯：洪峰