泊頭市政府性債務管理的實踐和思考

河北省泊頭市是從1990年開始舉債的，二十多年來，通過舉債籌集了大量資金，為加強基礎設施建設、加快城市化進程、促進經濟和社會事業發展發揮了重要作用。由于種種原因，近年來該市政府債務規模急速膨脹，債務風險凸顯。如何加強政府性債務管理、有效防范財政風險，是亟需破解的重大課題。

一、泊頭市政府性債務管理現狀

按照政府償債責任，政府性債務劃分為負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和其他相關債務三類。1990年，該市政府性債務余額僅為73萬元，主要用于農業綜合開發。到2012年，該市負有償還責任的債務為41618萬元（包括財政性資金償還37388萬元，非財政性資金償還4230萬元）。其中，市本級債務為37226萬元，鄉鎮級債務為4392萬元。

2009年以來，該市政府性債務資金主要用于重大民生項目和路網建設，包括市醫院遷建項目、新上結核病防治項目、地表水廠建設、永安新區路網建設等。

為有效化解財政風險，該市出臺了政府性債務管理辦法，不斷探索債務管理的新機制。

一是扎緊舉債口子。該市牢牢把握總額控制這個閘門，按照《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）的精神，合理控制債務規模，債務規模和綜合債務率按計劃平穩增長，債務規模在可控范圍內。嚴格舉債管控，對債務總量設一道關門線、警戒線，杜絕盲目舉債、違規舉債。強化事前控制，加強制度設計，完善舉債審批制度，找好找準審批時點，未經財政部門允許，各部門不得借債。嚴格依法舉債，按照相關要求，舉債項目超出法律法規之外的，不準舉債，確保風險可控。

二是理順還債路子。對于存量債務，該市制定償債方案，對各類債務逐筆清理，分別作出風險評估，區別情況進行處理。積極爭取上級轉移支付資金，化解存量債務。對于新增債務，明確償還主體和償還責任。結合經濟社會發展實際，對城建、交通、農林水、教育、衛生等方面的舉債，區分財政承擔和部門償還等模塊，實施模塊管理。全局統籌考慮債務償還和在建項目后續融資問題，防止因集中償債造成資金鏈斷裂，由局部風險引發系統性風險，影響全市改革發展大局。

三是用好債務資金。對政府舉債，該市加強項目論證，認真研究評估，把有限的資金用到刀刃上。對銀行貸款等融資項目加強項目事前評審，區分輕重緩急。在考慮債務成本前提下，謀劃開工項目。對成本開支力求節約，防止項目融資計劃不完善導致重復建設、項目延期、成本增加。對地方債券項目，認真謀劃篩選，選擇論證充分、前期工作到位、社會效益好的重點項目，建立債券項目庫，實施項目儲備滾動管理，以確保債券資金能夠及早下達，早日發揮效用。

四是強化風險預警。該市合理劃定風險預警線，按高風險、風險可控、低風險三個級別實施監控，在系統內部實行風險級別預警通報制度。多渠道籌集資金，抓緊建立償債準備金，實行專戶管理，發揮其風險滅火器功能。認真清理和規范融資平臺，進一步規范融資平臺舉債行為和經營行為，制止違法違規融資行為。規范融資平臺公司設立和注資行為，市政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，在出資范圍之外不實施違規擔保承諾。同時編好債務預算，通過編制債務預算，統籌本級政府債務管理全局，對政府性債務的舉借和償還進行統籌規劃、科學管理，切實落實到期債務償還的約束措施。

二、泊頭市政府性債務管理存在的問題

一是缺乏長效償債機制，償債資金籌集困難。該市債務余額20多年間增長了569倍，雖然建立了償債準備金制度，從2011年開始市財政每年安排2000萬元用于償債，但相對現有債務規模而言，償債準備金數額偏小。政府性債務規模的惡性增長，對“捉襟見肘”的泊頭市財政產生很大的安全隱患。

二是缺乏債務管理協調機制，資金和項目實施脫節。雖然該市出臺了政府性債務管理辦法，但缺乏完善的協調機制。該市項目管理由發改局負責，資金管理由主管部門和財政局負責，事后監督由審計局負責，項目實施由各部門單位負責。財政、發改、審計和項目實施部門各負其責，側重點不一致，造成部分資金安排與項目實施脫節，導致債務收支計劃的資金難以統籌安排。

三是債務審批程序不嚴格，資金效益有待進一步提高。盡管該市在利用債務資金對緩解財政支出壓力、推進民生事業發展、增強城市承載能力、加快城市化進程等方面取得了一定成績，但有些舉債行為缺乏充分論證、嚴格審批和監督制約機制，閑置浪費和違規使用債務資金的現象時有發生。

四是對債務管理重視程度不高，風險意識不強。一些部門單位論證舉債，沒有立足當前全市經濟社會發展承受能力，而是把還債的希望寄托于財政收入的持續增長和上級政府的化債解困上，風險意識有待進一步提高。

三、加強政府性債務管理的建議

（一）健全政府債務管理機制。堅持量力而行、突出重點的原則，按輕重緩急合理安排使用資金。強化風險意識，嚴格執行債務收支計劃，優化財政支出結構，提高資金使用效益。由政府牽頭，編制政府性投資建設項目計劃，把行政事業單位債務收支納入政府性債務收支計劃管理。實行政府投資建設項目決策責任制，聘請有關專家參與論證，降低政府性債務風險。

（二）嚴格控制政府舉債規模。政府性投資建設項目要著重把握項目的有效性，選擇能有效保障和改善民生、增強城市承載能力、促進全市經濟發展的項目。新增項目按照“借得來、用得好、還得上、控得住”的原則，對舉債規模、還款期限、償債資金來源與債務償還能力進行可行性評審論證。適時報告政府性債務的規模、結構、使用、償還及新增債務等相關內容。

（三）順暢償債資金籌措渠道。將償債資金支出納入預算管理，編制償債計劃。對政府或部門借款的，將每年需償還的資金納入預算，確保按期償還；對行政事業單位舉債的，視單位財務狀況將償債資金納入部門預算，并采取預算通知、財政代扣等方式督促其按期償還；對經營性建設項目舉債的，將經營性收入納入財政監管，確保經營收入用于償還政府性債務。

（四）大力實施城市經營戰略。城市經營戰略要求政府按照市場經濟的要求來管理經營城市。通過實施城市經營可為城市投資建設籌集資金，變一方投資為多方聚資，變政府承擔為社會共建，變財政支出為民間投資，多渠道籌集建設資金。對需要新建的市政建設項目，應考慮實行市場化運作，吸引社會資金參與城市開發建設，切實減輕政府籌集建設資金的壓力。

（五）加強債務資金監督管理。對債務資金的管理嚴格按統一計劃、統一結算、統一調度的原則加強監控。在控制債務規模、不觸警戒線、不觸高壓線的基礎上，加強債務統一管理，防止無計劃、超計劃舉債行為的發生。按照年度政府性投資建設項目計劃和本市財力合理確定舉債項目，避免盲目舉債。

（作者單位：河北省泊頭市財政局）

責任編輯：欣聞