關于地方財政收入質量的調查與思考

近年來，隨著各級黨委、政府對地方經濟和財政的關心與重視，地方經濟得到長足發展，地方財政收入規模不斷壯大。與此同時，地方財政收入結構不盡合理、收入質量不高，已成為地方財政陷入困境的主要原因之一。如何優化財源結構、提高財政收入質量，已成為當前擺脫地方財政困難的一個現實而又緊迫的課題。筆者結合江蘇省淮安市淮安區2006年—2010年財政收入質量的狀況，談點個人粗淺看法。

一、淮安區財政收入質量的狀況

衡量地方財政收入質量的高低通常有三個指標：地方財政總收入占GDP的比重、地方公共財政預算收入占地方財政總收入的比重、地方稅收收入占地方公共財政預算收入的比重。一般而言，這三個比重越高，說明這個地方的財政收入質量越高，地方政府調控能力也就越強。

近年來，隨著經濟持續快速健康發展，淮安區地方財政收入規模日益壯大，但財政收入質量卻沒有得到明顯提升，財政收入數量與質量不相稱。主要表現在以下方面：

一是經濟總量和財政收入總量不斷擴大，但地方財政總收入占GDP的比重偏低。2006年以來，淮安區提出“大辦工業，辦大工業”的經濟發展戰略，促進了全區工業經濟的大發展，相應地帶動了生產總值和地方財政總收入的增長。

GDP由2006年的101.67億元增加到2010年的205億元，年均增長19.2%。地方財政總收入由2006年的56110萬元增加到2010年的240556萬元，年均遞增43.9%。但地方財政總收入占GDP的比重一直低于10%。以2009年為例，淮安區完成地方財政總收入157487萬元，占GDP的比重為9.66%，大大低于發達國家32.16%和發展中國家22.9%的平均水平，也遠遠低于全國20.1%、全省24.7%、全市19%的平均水平。

二是上劃收入增長快，地方公共財政預算收入占地方財政總收入的比重偏低。分稅制后，主體稅種的大頭上劃中央和省級，地方留成部分較小，超收部分70%上劃中央。以增值稅為例，75%部分上劃中央，12.5%部分上劃省級（2008年規定），地方本級僅12.5%。2006年—2010年，淮安區地方財政上劃收入從18839萬元增加到61615萬元，年均增長34.5%（上劃中央收入年均增長33%，上劃省級收入年均增長44.7%）；地方公共財政預算收入從32444萬元，增加到136964萬元，年均增長43.3%，分別低于地方財政總收入、上劃省級收入增幅0.6個、1.4個百分點。

從財政收入分級結構來看，地方公共財政預算收入占地方財政總收入的比重基本呈逐年下降趨勢，從2006年的57.8%，下降到2010年的56.9%。

三是地方稅收收入增長速度低于非稅收入的增長速度，地方稅收收入占地方一般預算收入的比重偏低。近年來，淮安區一個明顯的特點是財政收入中費重稅輕現象加劇。地方稅收收入增長速度低于非稅收入的增長速度，地方稅收收入占財政收入的比重呈逐年下降趨勢。2006年—2010年，在地方公共財政預算收入中，淮安區地方稅收收入從24203萬元增加到87468萬元，年均增長37.9%，遠低于同期地方財政總收入和地方公共財政預算收入的增幅。從占比來看，地方稅收收入占地方公共財政預算收入的比重既低且逐年下降。由2006年的74.6%下降到2010年的63.9%。以罰沒收入和行政事業性收費為主的非稅收入所占比重則居高不下，接近地方公共財政預算收入的“半壁江山”。

二、地方財政收入質量偏低的原因分析

一是經濟結構不合理，財政收入特別是地方稅收收入增長缺乏穩定的財源基礎。財政收入規模和質量與地方經濟發展中各個產業產值比例的發展變化有密切的關系，通常情況下，第二、三產業發展越高、速度越快，財政收入的增長速度就快，收入質量相對就高。因為各個產業的產值含稅量不同，對財政的貢獻率不一樣，第一產業幾乎不提高地方稅收收入，第二、三產業的貢獻比第一產業的貢獻要大得多，這已為國內外經濟發展史所證實。

近年來，淮安區產業結構雖有所調整，一、二、三產業比重由2006年的24.6：42.6：32.8調整為2010年的16.6：47.8：35.6，但第二、三產業尤其是第三產業比重偏小，經濟效益還不高，企業未從根本上走出“高投入—低產出—低效益”的循環圈，產業結構調整仍未實現質的飛躍，造成淮安區財政收入基礎薄弱。

二是地方稅收收入的產業分布不盡合理，缺乏地方穩定的支柱財源。2006年以前，淮安區基本上沒有一家大型支柱財源，地方稅收收入的產業分布零星分散。2006年以來，隨著淮安區確定“大辦工業，辦大工業”的經濟發展戰略，地方工業經濟得到快速發展，特別是近幾年來通過招商引資，先后引進了海螺水泥、井神鹽業、國信燃氣等一大批企業。但由于這些新引進企業，主要以繳納增值稅、企業所得稅等共享稅種為主，純粹的地方稅收貢獻不多，而以繳納營業稅等地方性稅收為主的第三產業，近年來發展不夠，這造成了對支柱財源依賴性強，財政收入風險性大、波動性大，財政收入與可用財力增長不同步。

三是部門利益驅動，非稅收入長期居高不下。有些收費部門和單位置全區的經濟發展大局于不顧，以“財政不安排資金，或安排過少”為借口，不依規收費，不依法行政，亂收費，亂罰款。同時，政府對預算外資金管理不力，統籌力度不夠，對財政專戶收入實行高額的比例返還政策，客觀上成為一些收費單位和部門生財的主要門路。一方面，這些單位和部門為了從財政得到高額的返回比例，全民收費，以致“費擠稅”、“重費輕稅”現象時有發生，嚴重侵蝕了稅基。另一方面，不服務、只收費、亂收費的問題又破壞了經濟發展環境，直接動搖了經濟發展的基礎，致使財政增收成為無源之水、無本之木。

四是稅收征管措施不到位，流失較為嚴重。雖然淮安區在稅收征管方面做了大量的工作，出臺了不少切合淮安區實際的征管辦法，但由于多方面的原因，稅收流失仍比較嚴重，稅收征管 “死角”和“盲區”仍不同程度存在，特別是純地方留成的小額零散稅收征管問題尤其突出。

三、提高地方財政收入質量的對策建議

國家政權的正常運轉，政府職能的有效行使，都必須有充裕的財力作保證。因此，優化地方財政收入結構，提高財政收入質量，對于緩解當前基層財政困難，改善財政運行狀況有著十分重要的意義。

（一）以發展“稅源經濟”為突破口，構建地方穩固的財源增長新體系。要牢固樹立“工業富區、富財政”的理念，突出發展工業，拉長工業短腿，確立地方經濟發展由“產值經濟”向“稅源經濟”轉變的新理念，以“抓項目就是抓財源”為指導思想，堅持效益優先不動搖。在招商引資工作中，必須堅持以效益優先的原則，充分考慮企業的稅收潛力，特別要注意對地方稅收的貢獻率。要突出集約化招商，既注重量的擴張又注重質的提升，堅持做到資源充分利用、產業前后配套，財政早日增效。要十分注重發展“大項目經濟”，千方百計引進、扶持、培育大型骨干稅源企業，以保持稅源的梯度增長，建立結構合理、梯次分明、布局均衡、持續增長的財源體系。主要措施包括：大力發展“主體經濟”，壯大支柱財源；大力發展民營經濟，拓展地方財源；大力發展“總部經濟”，吸納外埠財源；大力發展鄉鎮經濟，增加鄉鎮財政實力；大力發展新興產業經濟，擴大營業稅收；以推進農業產業化經營為重點，提高農產品的多重增值創稅能力，穩固農業基礎財源；以城鎮化和旅游業促第三產業和個體私營經濟發展，積極培育新興財源，等等。

（二）扎實抓好財稅征管，構建質量穩步提高的財政增收新機制。要進一步完善收入目標管理責任制，特別要加強對收入質量的考核。同時，要結合淮安區實際，重點把握以下幾個方面抓財稅征管：一是加強個體私營業稅收征管，鞏固和規范稅費統征改革，從體制上大力清理漏征漏管戶，實現源頭控制，挖掘個私稅收增收潛力。同時還要逐步調整稅費結構，提高稅收比重。二是加強兩個所得稅的征管。當前要著重進一步完善個人所得稅征收辦法，對高收入行業和個人的個人所得稅采用登記造冊、重點監控等辦法，重點加強工資表外收入、勞務報酬、財產租賃收入的核定征稅，力爭應收盡收。三是加強對重點行業、重點企業的稅源監控，抓住大頭，確保重點骨干企業稅收穩定均衡入庫。四是加強零星稅收的征管。分稅制后，零星稅收全部為地方稅收，直接影響地方可用財力的增長。要研究制定切實可行的措施，加強資源稅、房產稅、城鎮土地使用稅等小額零星稅收的征管，堵塞稅收流失漏洞，做到顆粒歸倉。

（三）深化稅費改革和“收支兩條線”改革，構建從體制上遏制非稅收入惡性膨脹的新機制。要逐步實行“費改稅”，在減輕企業和農民負擔的前提下，清費立稅分流歸位，對不合法、不合理的收費要清理取消，對具有稅收性質的收費實行費改稅，對需保留的必要收費應進行嚴格的規范和管理。要推行稅費統征，實現“抑費揚稅”，進一步調整稅費結構，提高稅收比重。要深化“收支兩條線”改革，逐步將所有非稅收入全部納入預算內管理，取消非稅收入收支掛鉤、按比例返還的做法，實現真正的收繳分離、綜合預算，從機制上解決亂收費行為和收費養人現象，同時增加政府可用財力。

（作者單位：江蘇省淮安市淮安區財政局）

責任編輯：欣聞