積極推進華北地區地下水超采綜合治理

地下水超采問題已經嚴重制約經濟社會發展和生態文明建設。實施地下水超采綜合治理迫在眉睫。黨中央、國務院高度重視地下水超采問題，明確要求開展超采治理工作。黨的十八大提出了將生態文明建設融入國家“五位一體”總布局。十八屆三中全會明確提出“調整嚴重污染和地下水嚴重超采區耕地用途，有序實現耕地、河湖休養生息”。習近平總書記關于國家水安全的重要講話提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的十六字治水科學指南。2014年中央一號文件提出“先期在華北地區河北省開展地下水超采綜合治理試點工作”，在取得經驗后向其他地區推廣。

一、華北地區地下水超采問題突出

華北地區包括北京、天津、河北、山西、山東、河南等6省（直轄市）。2012年地下水開采量442億m3。平原區地下水超采區面積18萬km2，占平原區面積的62%，已成為世界上最大的地下水超采區。平原區地下水超采量101億m3，占全國平原區地下水超采量的62%。河北省地下水超采最為嚴重。嚴重的地下水超采導致生態環境問題突出，制約華北乃至全國的可持續發展。

地下水超采使原本可作為應急儲備水源的地下水儲量減少，嚴重影響區域供水安全保障。另外，一些地區由于長期超采地下水，引發了一系列生態環境問題。主要問題有：

1. 地下水資源衰竭嚴重

華北地區平原區地下水超采面積已達18萬km2，已成為世界上最大的地下水超采區。地下水超采導致區域地下水水位持續下降，平原淺層地下水含水層儲存量不斷減少。

過度開采泉域地下水造成山西省娘子關泉、神頭泉、坪上泉和辛安泉，河北的黑龍洞泉、百泉、一畝泉和威州泉，河南省的珍珠泉等9個大泉泉水流量平均比1950年代減少了一半以上。其中百泉、一畝泉已干涸。

2. 地面沉降問題嚴重

華北地區平原區是我國地面沉降連片分布范圍最大的地區，累計地面沉降量大于200mm的面積達6.2萬km2，占全國的78%。河北省的冀州市、棗強縣、衡水市漏斗區年均地面沉降速率達8.51mm/年。

另外，開采地下水造成的地面塌陷在我國許多省份也都有發生，塌陷范圍一般為7～7600 m2，影響范圍可達1～2 km2，尤以巖溶地區地面塌陷最為突出。據不完全統計，全國已發生地面塌陷超過2500處，總面積超過2300 km2，最大塌陷深度超過30 m。河北省秦皇島地區因大量開采柳江盆地巖溶水曾發生嚴重的地面塌陷問題。

除地面塌陷外，全國已有200個縣市發現了因地下水超采產生的地裂縫，主要分布在河北省和山東省。

3. 海（咸）水入侵凸顯

據不完全統計，截止到2010年，全國沿海地區因地下水超采引發的海水入侵面積約2500km2。其中，河北省唐山、秦皇島、黃驊，山東省煙臺、萊州、濱州和濰坊的濱海平原地區海水入侵嚴重，海水入侵距離一般距岸20～30km。

地下水超采主要原因是區域水資源短缺，同時，為了維持經濟社會快速發展，保障糧食生產，加之灌溉方式落后，使得水資源需求量遠遠超出水資源承載能力。開采乃至超采地下水已經成為華北地區緩解水資源供需緊張的主要途徑。

二、地下水超采治理的總體思路

按照習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水科學指南，地下水超采治理的總體思路是：

1. 節水優先

以節約用水為重點，全面落實最嚴格水資源管理制度，按照以水定需、量水而行、因水制宜，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的原則，采取綜合措施，系統治理，涵養地下水資源，實現地下水資源可持續利用。

2. 綜合治理

采取高效節水、種植結構調整、水源置換工程、井灌區休灌、經濟財政政策等綜合措施，多措并舉，綜合治理。

3. 統籌協調

統籌協調地下水超采綜合治理與糧食生產、經濟社會發展、農民增收的關系；統籌協調中央和地方的關系，政府與市場的關系，明確地方政府的主體責任，充分調動地方政府和農民群眾的積極性；發揮市場在資源配置中的決定性作用。

4. 試點先行

先行試點、有序推進、總結推廣。通過地下水超采綜合治理試點工作，努力探索可操作、可復制、可持續的地下水超采治理模式。

5. 從嚴要求

以國務院批復的《南水北調東中線一期工程受水區地下水壓采總體方案》為基礎，按照“壓采目標只提高不減少、壓采進度只提前不推后”的原則，高標準嚴要求，開展地下水超采綜合治理工作。

三、地下水超采綜合治理試點

河北省是我國地下水超采問題最嚴重的省區，其地下水開采量為全國之最；地下水供水占總供水量的比例全國最高，達到77%；平原區地下水開發利用程度（實際開采量與可開采量的比值）全國之最，達160%；平原區地下水超采量占全國的37%；平原區超采面積全國之最，達7.1萬km2，占全國的近1/4；單位面積規模以上機電井數量為全國第二，達4.8眼/km2。

為此，按照2014年中央1號文件的要求，先期在河北省開展地下水超采綜合治理試點工作。此次治理由河北省自己拿出方案并具體組織實施，中央給予政策支持、指導和監督考核。目前，河北省人民政府已經批準了2014年度試點方案。

1. 試點范圍

以地下水超采最嚴重的河北省黑龍港流域為試點區，包括衡水、滄州、邢臺、邯鄲四市的49個縣（市、區），涵蓋了全部冀棗衡（冀州市、棗強縣、衡水市）、滄州、南宮三大深層地下水漏斗區。試點區土地面積3.6萬km2，耕地面積3370萬畝，有效灌溉面積2712萬畝。

2. 治理目標

按照國務院批復的《南水北調東中線一期工程受水區地下水壓采總體方案》確定的河北省受水區地下水超采治理的目標，確定此次綜合治理試點的目標。采取綜合措施，逐步實現地下水采補平衡和水資源可持續利用。

近期（2015年）：試點區壓采現狀超采量的39%。冀棗衡（冀州市、棗強縣、衡水市）深層地下水漏斗中心水位下降速率明顯減少。

中期（2017年）：試點區壓采現狀超采量的74%。除生活用水外，在地表水覆蓋區和休耕退耕區停止開采深層承壓水，冀棗衡等三大深層地下水漏斗中心水位止跌回升。

遠期（2020年）：試點區實現地下水采補平衡，冀棗衡等三大深層地下水漏斗中心水位大幅回升，地下水生態明顯改善，為實現全省地下水可持續利用奠定基礎。

3. 治理措施

試點區地下水超采綜合治理措施包括：高效節水灌溉工程與水源置換工程、農業種植結構調整、創新機制、嚴格地下水管理等，具體如下：

（1）高效節水灌溉工程與水源置換工程

重點實施一批從水源到田間的引、提、蓄、灌等水利工程，優化水源結構，高效利用當地水、外調水。

實施地下水高效節水工程。重點發展噴灌、微灌、高標準低壓管道等高效節水灌溉模式，積極推廣水肥一體化技術，重點扶持專業大戶、家庭農場、農業合作社等新型農業經營主體。發展高效節水灌溉面積112.7萬畝，其中噴灌67.5萬畝，微灌27.1萬畝，高標準管灌18.1萬畝。

實施區域內地表水高效節水工程。利用南水北調中線工程通水后城市返還農業的水量，結合發展高效節水工程，恢復石津、漳滏河、沙河灌區部分面積，擴大渠灌區對井灌區的覆蓋，實現地表水對地下水的置換。

實施外來水高效節水工程。通過建設引、蓄、提和溝渠連通、田間配套工程，優化水源調度、合理配置，完善位山引黃、引黃入邯、衛河引水工程，實現外來地表水置換地下水灌溉面積160.2萬畝，其中渠灌區面積102.1萬畝（含噴微面積3.6萬畝），井渠雙灌區面積58.1萬畝。

發展井灌區高效節水灌溉面積295萬畝，置換246萬畝井灌區面積為渠灌區，關停機電井8886眼。

（2）種植結構調整

實施“有退有補”政策、鼓勵種植經濟作物，提高農民積極性，確保農民收入不降低。

在無地表水替代的部分區域，調整農業種植結構85.3萬畝，推行農藝節水241萬畝。

（3）創新體制機制

按照“兩手發力”的要求，力求在農業水價綜合改革、農田水利產權制度、工程良性運行管理、政策法規保障等方面取得重大突破。

建立以農業水價改革為重點的調節機制。重點推廣“一提一補”等農業節水機制；實行農業終端水價制度，建立水費計征體系，完善收費公示制度，實行用水指標、實用水量、水價標準、水費賬目“四公開”；對工業用水推行工業差別水價制度，對高耗水行業進一步提高差別水價標準，擴大差別水價加價行業范圍，推動產業結構調整、技術升級和節約用水；建立城鎮居民階梯水價制度，2015年底前試點區全部實行階梯式水價制度。

推行以“建管一體化”為重點的水管體制改革。一是推行“建管一體化”模式，探索將部分小型農田水利項目交給農民或村集體組織“自選、自建、自管、自用”。實行先建后補，驗收合格后，發放補助資金。二是分類明晰小型水利工程產權。開展小型水利工程產權界定、登記、頒證等工作。將一些小型水利工程產權移交農民或農民組織，落實管理主體責任。三是創新運行管護模式。按照管護主體、管護責任與管護經費三落實的要求，積極探索推廣具有共性、可復制的農田水利設施運行管護模式。

構建以專業化組織為重點的基層服務網絡，加強鄉鎮基層服務組織建設，加強人員培訓，提高業務素質，提高農業和水利服務保障能力。建立健全農業水利等專業化服務組織，構建完善的專業化服務體系。

發揮以科研院校為重點的科技支撐作用，完善以地下水管理為重點的法規政策體系，推動以《河北地下水管理條例》、《河北省山水林田湖生態修復辦法》為重點的立法。建立健全加強執法隊伍建設，強化綜合執法，提高執法能力和服務水平。

（4）嚴格地下水管理

按照最嚴格水資源管理制度的規定，建立水資源監控體系，進一步量化、實化“三條紅線”控制指標，探索水權交易制度，建立水資源監控體系，強化地下水管理，提高水資源利用效率和效益。嚴格執行水資源管理的三條紅線考核制度。

探索建立水資源資產產權制度和水權交易制度。開展水資源使用權確權登記，逐步形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的水資源資產產權制度。結合地下水綜合治理試點工作，研究制定水權交易指導意見，探索通過水市場取得水資源使用權，讓市場機制在水資源配置中起決定性作用。

建立嚴格的地下水超采區管理制度。2014年上半年明確地下水超采區、禁采區和限采區的范圍。在各范圍內按照最嚴格水資源管理制度，嚴格機井管理。

強化水資源費征收管理。各級行政主管部門加強取水計量和水資源費征收管理。結合農業灌溉用水總量控制與計量設施建設，在試點區試行農業用水超限額部分征收水資源費。

完善地下水動態監控管理信息系統。整合現有的地下水監測設施，建設監控信息系統，實行地下水水位、水量雙控制，為試點工作綜合評估考核提供技術支撐。

（作者系水利部財務司副巡視員）