國外財政配置支農資金的經驗與啟示

縱觀世界各國財政支持農業發展的演進歷程，無論是發達國家，還是發展中國家，都把財政對農業的支持作為保護本國農業發展的重點，尤其是歐美等農業現代化發展水平較高的國家，他們在結合本國國情，科學配置財政資金，以及制定相關政策和法律法規等方面為我們做出了有益的經驗。因而，梳理、研究、借鑒他們的好經驗、好做法，對于深化財稅體制改革，改革現行財政支農資金管理模式，構建適應新形勢下的財政支農體系，提高支農資金使用效益，確保國家糧食安全，促進現代農業發展，具有重要的指導作用和現實意義。

一、國外財政支農的主要做法與經驗

1. 持續增加財政資金對農業的投入，是各國政府的普遍做法。農業之所以被世界各國所重視，并持續加大對農業的投入，是因為農業自身特性所決定的。因為農業它屬于弱質產業，農業與其他產業相比有自身特點，農業比較利益偏低、農業生產的季節性和周期性長、農民處于信息不對稱地位、農業面臨市場與自然的雙重風險，這些狀況使農業成為各國財政支持的重點。無論是發達國家，還是發展中國家，均把公共財政支持農業發展的政策，作為支持農業、保護農業、保障農民收益的主要宏觀調控手段。特別是歐美、日本等發達國家，對農業的投入，無論是總量，還是支出比重，一直呈現出持續增加勢頭，這些財政資金不僅用于農業基礎設施建設，農村道路交通、農田水利灌溉、農村教育、農業科研和推廣等農業生產方面，而且用于支持農業新技術研究、引進和推廣，支持農業產業化，重點扶持農產品生產和加工的龍頭企業，支持農業服務體系、市場體系、保護體系建設等方面。從近年來情況看，多數國家對農業的財政投入總量可觀，且結構合理。1996—2000年，如果按WTO協議計算口徑，發達國家對農業的支持總量占當年農業總產值的比重達到30%—50%，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發展中國家約為10%—20%。與國外發達國家和一些發展中國家相比，我國對農業的投入還遠遠不夠，無論是絕對數還是相對數，財政對農業支持力度仍是低水平的。

不僅如此，近年來，發達國家更加重視生態環境和農業的可持續發展，積極運用財政政策，加強對生態環境保護和農業可持續發展的支持。美國、歐盟針對環境保護專門調整了財政補貼政策，他們利用財政投入資金，鼓勵農戶發展生態農業，對以生態農業的方法生產的糧食、油料、土豆等農作物給予適當的補貼，設立專門機構對從事生態農業活動的農民和機構給予技術上的指導和支持，并對從事的生態農業活動進行監督。而加拿大、澳大利亞、新西蘭等國，通過制定農業生態環境保護方面的法律法規，出臺一系列控制農藥、化肥、除草劑、有機肥的使用量及方法的政策措施。發達國家通過加大財政投入資金，加強生態建設，加強天然林、草原和野生動植物資源的保護，加大對退化草地治理恢復的力度，加強防護林體系建設，增強水土保持和水源涵養功能，以遏止水土流失、草原退化和沙漠化擴大的勢頭，為各自國家發展生態農業創造良好的條件。

2. 能夠依據本國的國情，確定不同時期的財政支農政策目標。由于不同國家的自然社會歷史條件、經濟發展水平、政治體制等之間存在巨大差異，且政府價值取向也不同，因此，在其不同發展階段，為實現不同的農業發展目標，各國則采用了不同的財政支農政策，其資金配置的重點投向也有較大的區別，這種區別主要體現在財政支農政策的制定上。財政支農政策的制定和實施又必須以現實的經濟條件為基礎，二者相互影響、相互作用。政策目標可按層次由低到高，分為供給、收入和生態目標。供給目標是指國家支農政策目的在于獲得相應的農產品供給，滿足本國居民基本生活需要和經濟發展需要。追求供給目標的國家中，農業生產僅僅在農業的最初階段，即獲取糧食，解決居民溫飽問題。由于生產力水平低，財力有限，因而只能用于簡單擴大再生產，包括農業基礎設施建設和直接財政補貼等，這是低層次的目標。伴隨著農業發展，農業生產要求改善技術和設備條件，國家支農政策的目標也逐漸轉變為收入目標，即通過農業發展提高農民收入和改善國家進出口狀況。此時，農業發展所需的基礎設施已基本建成，農業技術和農業設備逐漸推廣，農業生產開始步入集約化、產業化經營階段。國家有剩余糧食進行儲備和出口，糧食安全得到一定保證，進出口狀況得到改善。生態目標強調農業已不僅僅是國家經濟的一部分，更重要的是保護生態環境、促進農業可持續發展，這是財政支農政策追求的最高目標。也只有當一國農業發展水平達到較高程度時，其政策才會追求該目標，上述三個目標構成一個由低到高、不斷發展的體系。

各國追求的政策目標與本國經濟發展水平和農業發展現狀一致。目前，發達國家已完成了從低層次的目標選擇到高層次的目標選擇過程，而發展中國家仍在低層次目標上。發達國家財政支農政策目標重點在收入和生態目標方面。美國是追求生態目標的典型代表。20世紀30年代開始實施的土壤資源保護、70年代初開始的治理水資源污染，并逐步發展為綜合保護農業資源，包括防止水土流失，保護土壤有機物和耕地的生產能力，積蓄、合理利用天然降水和天然湖泊，保護森林等。1995年以后，美國《聯邦農業發展與改革法》延長了旨在休耕的《食品安全法案》，目的是減少水土流失、增加魚類和動物的棲息地，改善水體質量，保護土壤，改善農村景觀等。進入計劃的土地，既要休耕，退出糧食種植，又要采取植被綠化措施，包括種植多年生的草類、豆科草類、灌木或林木，目前已實現休耕保護土地3640萬英畝。而發展中國家追求的目標則多為收入目標，有的目前只能實現供給目標。由于發展中國家自身財力有限，其財政支農的重點放在：一是完善農業和農村基礎設施的建設，改善農業生產條件，解決鄉村電力、道路、農田水利灌溉等問題；二是培育市場體系，包括勞動力、資金、農產品市場；三是加大農村人力資源開發力度，強化農業職業技術教育，向農村輸送各類技術人才。盡管發達國家與發展中國家的目標選擇有所差異，但發達國家與發展中國家目標選擇過程和經歷是相同的，都是由低層次目標開始，通過逐步的發展來實現對高層次目標的追求。伴隨著經濟的發展、農業現代化水平提高，發展中國家最終也將由追求低層次目標上升到高層次目標。

3.采取立法的形式，確定本國財政支農資金使用方向與重點。考察國外財政支農資金配置情況，世界多數國家，特別是發達國家，其財政支農政策目標的制定和實現，普遍采用立法的形式和項目化管理的方式，來管理使用財政支農資金，而不是通過行政命令和行政手段來實現的。在經濟發展的不同時期，各國政府通過制定相應的法律，來滿足不同時期本國的農業發展要求。其農業法律法規對政策目標、預算安排、政府執行機構的職責范圍均做出明確規定，行政機構在授權的范圍內行使職權。完善的法律制度體系不僅使財政支農資金投入有穩定可靠的保障，而且有利于構建農業投入長效機制，確保財政支農資金不斷增加的可持續性。美國早在羅斯福政府頒布的《1933年農業調整法》中，就確定了增加農民收入為農業政策的主要目標。歐盟、加拿大等其他國家也通過制定一系列法律法規來穩定農業生產，增加農民收入。二戰后，日本、美國和歐共體各國分別制定和實施《農業法》或《農業基本法》、《聯邦農業完善與改革法》、《食品、農業、農村基本法》、《農業調整法》等相關法律法規。為了使《農業基本法》得到具體貫徹，與之相配套又制定了一系列的具體法律法規，如《農業投資法》、《土地休耕保護法》，日本出臺的法律最為完善，在出臺《農業法》的基礎上，又出臺了《農業現代化資金補助法》、《農業信貸法》、《農業合作法》、《糧食增長實施法》、《畜產振興法》、《農業機械化促進法》等，這些法律法規從不同領域對農業的扶持和農民利益的保護以及鄉村建設都做了明確的規定。

在財政支農資金使用方面，各國都把資金配置重點放在農業科研、教育及技術推廣等方面。美國以各州立大學為主體的“農業教育、科研和推廣體系”而聞名世界，歐盟、加拿大、澳大利亞等國，不僅建立形成以國家農業研究院為主體的農業科研創新體系，而且擁有數量眾多且類型各異的農業科研機構和龐大的農業科技人員隊伍。同時，積極探索教育、科研、推廣三位一體的農業科研新機制，形成了國家和地方政府、農業行業組織和企業從各自不同的角度參與，農機、農藥、化肥、良種和先進農藝組成的立體推廣網絡。在農村人力資源開發方面，美國聯邦政府提供資金在貧困地區興辦中小學，在農村中學開辦農業課程。贈地興辦農學院，在農學院開辦成人教育和各種培訓班。各州研究中心和實驗站也舉辦以農業生產者為對象的培訓班，免費為農民提供技術咨詢服務。歐盟等國出臺了一系列政策措施，建立以中等農業職業技術教育、高等農業教育和農民成人教育為主要內容的農業教育體系，培養農牧林等各領域、各層次的人才。

4.清晰界定責任邊界，明確中央與地方政府財政支農范圍。清晰界定各級政府財政支農的責任邊界，不僅是明確各級政府在農業發展中應盡的職責，而且是發揮國家宏觀調控的手段和基礎，更是提高財政支農資金使用效率的關鍵環節。因此，許多國家都把界定各級政府財政支農的責任和范圍，作為財政配置農業資金的前提。如何清晰界定各級政府財政支農的責任邊界，發達國家的通行做法就是根據受益范圍和外部效益的大小，來明確劃分各級政府的支農職責，對農業的投資或各種補貼（包括直接的和間接的）到底由誰來承擔，即各級財政應當承擔什么樣的支出，或承擔多大比重，作了科學而明確的制度安排。中央與地方的支農職責可按政府支出劃分的一般原則（即受益原則和技術原則）來劃分。

按照受益原則，應該將受益范圍遍及全體國民或相當部分國民的支農支出列為中央的財政支出；將受益范圍僅為某一相對狹小區域的國民的支農支出列為地方的財政支出。按照技術原則，應該將外部效益高、投資規模大、技術要求高的支農支出劃分為中央的財政支出；將外部效益低、投資規模小、技術要求低的支農支出劃分為地方財政支出。在劃分中央與地方支農職責的前提下，還要將各級政府支農行為及其農業投入的數量調控界限一并納入法律規范，同時要通過完善中央財政對地方財政、上級財政對下級財政的轉移支付制度或農業專項補助資金制度，支持跨行政區的、有外部效應的或那些本應由某級財政承擔但又無力承擔的重要支農項目，以更好地引導地方增加農業投入。中央和地方在財政支農中扮演的角色，最終通過國會討論，以法律形式進行合理定位，以此明確中央和地方的義務與責任。

在歐盟內部，對財政支農投入的職責劃分十分明確，歐盟主要負責直接補貼和市場補貼政策的實施，而各國中央政府主要負責涉農各項社會事業、基礎設施補貼政策，地方政府負責農業科技推廣、農民培訓、結構調整、救災、環保等政策，各級政府之間各司其職、各負其責、相互協作、協調一致。日本各級政府間財政權力的劃分以稅源為基礎，由法律做出明確的規定。同時，轉移支付也有相應的明確法律作為規范依據。規范化、法律化是日本財政支農的一大特色。

5.各國財政支農政策與時俱進，始終處于不斷的調整之中。要看到國外財政對農業支持政策并不是一成不變的，而是根據本國經濟社會發展的不同階段和國內外市場的變化需要，以及WTO規則要求，一直不斷地進行調整。且對財政支農政策調整和改革呈現出共同的特點，特別是主要發達國家注重發揮市場作用，財政支持目標由單純注重農產品產量轉向農民收入、糧食安全和環境保護并重；支持方式由價格支持轉向收入支持，由間接支持轉向直接支持。為了適應農業多邊貿易規則的要求，多數發達國家對農業補貼的方式作了調整，對農產品的出口補貼、價格補貼等“黃箱”政策適當削減，同時以收入補貼這種“綠箱”政策加以彌補。財政支出全部用于農民或農場主收入補貼，其效果要遠遠好于間接補貼。如美國的不掛鉤的直接補貼政策最具代表性。這種補貼不違反WTO規則，屬于“綠箱”措施，而且增強了美國農產品的市場競爭力。而歐盟改革方向則是在不違反WTO規則和保障農業補貼資金不減少的前提下，改善補貼方式，突出補貼重點，改變低效率的價格支持政策，實行對農民和農業生產的直接補貼，逐步減少對流通環節的價格補貼，同時，利用WTO的“綠箱”政策，增加農業科研和推廣、質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面的投入。將特定農產品價格補貼與化肥、農藥、農膜和種子等非特定農產品補貼實行捆綁作業，按農民出售農產品數量直接發放補貼。實踐表明，政府直接補貼農業，讓農民直接受益，既可以增加農民收入，又符合國際游戲規則，同時，增強了本國農業在國際市場上的競爭力。目前，國際上直接轉移給農民的各種補貼占“綠箱”政策總支出的比例平均為25%以上。

6.強化財政支農資金績效管理，建立科學績效考核評價體系。提高財政支農資金的配置績效是財政支農根本目標的體現。財政資金支農績效關系到支農項目的實際效果，對支農項目的影響最直接、最具體。為了提高財政支農資金的使用效益，發達國家非常重視對財政支農資金的監管，他們對財政支農資金績效管理主要體現在：一是嚴格的項目審核。這是財政資金支農的基礎，良好的項目審核機制有助于支農資金的合理利用，發揮財政支持的最大效用，否則會導致有限資源的浪費。項目審核就是對財政支持項目的確立、相關政策的制定進行審核。如加拿大在制定農業政策時實行的多級審查制度，首先由農業和農業食品部提出建議，說明現有項目或政策的不足之處，再由農業和農業食品部和其他團體（如相關部委、學術團體）進行研究。然后在聯邦層次上，將政策建議送至副部級協調委員會進行商討。內閣會議將審查有關建議在財政、政策以及政治等方面造成的影響，內閣批準后，相關部門便負責去執行該建議。如果政策執行涉及財政部門，那么相關項目還要得到財政委員會的批準。法國的財政預算制度也為項目的嚴格審核創造了條件，中央政府控制地方財政，市鎮議會負責制定自己的財政預算，大區審計院在預算審批和結算管理方面發揮著重要作用。二是嚴密的資金管理。財政支農的核心是資金的合理運用、保證支農資金落到實處。無論是發達國家還是發展中國家，都在資金管理方面積累了豐富的績效管理經驗。如美國，由于其實行聯邦制政體，各地區的農業計劃執行方式也各有不同，但農業計劃經費高度集中在聯邦政府，為協調各級政府間的利益關系，充分保障政策目標的執行，美國農業經費管理正逐步將部分農業計劃權力下放至州和地方的層級。三是科學的績效評價方法。是指對項目實施效果的評價體系，通過績效評價方法的應用能夠得到項目實施效果的具體數據，以此作為判斷該項目實行效果好壞的重要依據。科學合理的績效評價體系有助于發現項目實行中存在的問題，對未來工作的改進也具有指導意義。目前各國的績效評價方法都主要以區域差別為依據，貫徹因地制宜的思想，合理扶持區域農村經濟發展。如加拿大在農業財政支持政策的執行方面，隨著加拿大農業的快速發展，聯邦政府開始越來越多地關注由于地區自身差異所造成的資源配置效率差異的問題，并且在財政支農資源的配置方面開始更多地考慮各省的實際需求。加拿大在區域支農資金配置上存在著明顯的區域差異和側重，這正是合理績效評價體系的體現。績效評價體系通過對各個區域農業生產狀況進行評價，得出各地區適宜發展的農業種類，在此基礎上進行產業結構和資金配置調整，再通過績效評價體系對上述調整進行考核，幾次反復，制定出合理的財政支農政策。四是采取結果評價導向。結果評價導向表示財政資金的配置要以對結果的評定為導向，最終結果是財政支農的邏輯起點和關鍵。發達國家的財政支農政策都帶有一定的政策目標，如調整農業生產結構、發展集約經營、保證農民收入、穩定農產品供應及價格、維持農業資源的可持續利用和良好的生態環境等目標明確合理，便于實際工作的開展。

二、國外財政支農的經驗帶給我們的啟示

1. 要通過立法的形式構建財政對農業投入的長效機制。當前我國已進入工業化和城鎮化加速發展階段，進入了“以工補農、以工促農、以城帶鄉”的發展新階段，這個階段也正是由傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期，能否在工業化、城鎮化、信息化高度融合、深度發展過程中實現農業現代化，能否實現全面建設小康社會的宏偉目標，是擺在我們面前迫切需要解決的重大問題。解決問題的關鍵除了繼續深化全面改革外，還有賴于繼續加大財政對農業發展的支持力度。盡管近年來國家和地方政府都加大對“三農”投入力度，出臺了一系列強農惠農支農重大舉措，包括糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農業生產資料補貼政策，以及免除農村中小學義務教育學雜費，農村泥草房改造，新農合和最低生活保障制度建立等。但財政對支農還沒有納入法制化管理的軌道，目標短期化，隨意性大，缺乏整體設計，難以保持其政策的連續性。因此，必須要把財政支農資金納入法制化管理軌道，以完善《農業法》為依托，在農業政策目標指引下建立完備財政支農資金的法律法規體系，將合理的政策內化為法律制度，同時要明確各級政府支出職責、財政對農業投入的項目、份額、投向、使用原則、資金來源等，納入制度化、法制化軌道，用健全的立法手段在制度源頭上保持財政支農政策的持續性和穩定性。

2.財政支農政策與法律的制定要符合我國的國情。每個國家的農業發展都有著自身的歷史背景和特定的環境，學習借鑒國外經驗，一定要考慮到本國的具體情況來確定，切不可簡單地模仿和照抄照搬。我國農業資源的地域差距明顯，農業生產條件和農業生產力水平不同，不同地區的經濟社會發展也不平衡，因此，要因地制宜、分類指導，立足區域差異，制定分區域發展戰略，從各個不同的區域農業發展項目中確定國家財政支持的重點和范圍。就財力而言，我們還屬于發展中國家，人口基數大，底子薄，財政支農資金有限、資金需求與供給之間的矛盾仍然十分突出，農業和農村基礎設施條件，以及農民收入水平亟待改善和提高的問題依然存在。因此，我們要不斷調整財政支農政策的目標和手段，提高財政支農效率，選擇適合國情，體現區域特色，適應現階段經濟社會發展，確保國家糧食安全的財政支農資金的新路子。

3. 要依據各地實際情況確定我國財政支農目標和方向

財政支農目標不僅是財政支農支出工作的方向，也是財政支農實踐中首先要明確的內容。就我國目前情況看，確保國家糧食安全，增加農民收入，實現農業可持續發展，是當前財政支農的目標和方向的重點。但由于我國各地情況千差萬別，經濟發展又不平衡，因而制定財政支農目標和方向就不能搞“一刀切”，全國不能搞一個模式。必須根據國家整體發展戰略，分區域地制定財政支農目標和方向，對沿海地區與內陸地區、平原地區與丘陵地區、南方與北方，商品糧主產區與非主產區、農業發達地區與欠發達地區都要有所區別。在明確財政支農的基本目標后，要針對不同的發展階段，界定更加具體的財政支農方向，以此來達到優化財政支農支出結構，改變由目前的“陽光普照”，提供一般性的服務轉變為重點投向支持農業基礎設施建設，農業科研教育，發展現代農業，實現農業可持續發展作為重點，把財政資金投向現代農業發展的關鍵環節和薄弱部門，實現財政支農資金投向的精準性，以此提高資金使用效益。

4. 建立高效的財政支農資金管理體制和運行機制。建立科學民主的協商機制和職責分明、分工精細的財政支農資金管理體制，是發揮并實現財政支農資金配置效率最大化的重要保障。發達國家農業之所以具有較高的市場競爭力，就是因為有高效協調、一體化的農業經營管理體制，包括有效的政府農業支持保護機制和內生的農業生產經營專業經濟合作組織的運行機制。因此，要改革現行財政支農資金多頭管理體制和資金運行機制，以從根本上解決支農資金分頭管理、交叉使用、效益不高的問題。按照黨的十八屆三中全會精神和中央關于深化財稅體制改革的要求，理順事權關系，建立事權和支出責任相適應的制度，從部門預算管理入手，改進預算審批程序，規范財政支農資金配置的設定標準，以理順體制來規范處理財政和政府職能部門之間有效性的關系，科學劃分職責與事權范圍，明確職責和義務，減少財政支農政策信息不對稱所帶來的問題，盡快建立部門間的協商對話機制，積極推進財政資金整合，不斷實現財政支農資金整合方式的創新，通過財政資金的引導，調動社會資本、金融資本和個人資本積極參與現代農業建設。

5. 建立科學的財政支農資金的績效考核評價體系。我國財政支農資金使用效益不高的一個重要原因，是缺乏財政支農的明確目標和科學的財政支農績效考評指標。借鑒國外好經驗、好做法，對于建立完善我國財政支農資金的績效考核評價體系，提高財政支農資金的使用效益具有重要的現實意義。財政支農資金績效考評體系建立包括：確定支出績效考評的具體實行方式和內容；完整績效評價指標體系的確立；目標、結果與影響、實施與管理等方面；分階段、分步驟開展財政支農支出績效評價工作，建立與財政支出的項目績效考評和部門財政支出的績效考評相適應的指標體系參考值。績效考評指標設計要重視結果，既要充分體現財政支農政策最終所要達到的效果，又要充分反映該政策的合理程度、與當地具體情況符合程度，這是評價財政支農政策的主要依據，績效評價工作可采用先試點、后推廣的方法。

課題負責人：王樹勤

執筆人：李軍國、宗宇翔、姜鷗