破除管理使用瓶頸 加快扶貧攻堅步伐

黨的“十八大”明確到2020年全面建成小康社會， 習近平同志指出，到2020年穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療、住房，是中央確定的目標。李克強總理在今年3月的政府工作報告中指出，向貧困宣戰，決不讓貧困代代相傳。中共中央、國務院出臺《關于創新機制 扎實推進農村扶貧開發工作的意見》要求，各地、各部門要不斷完善推進措施，創新扶貧體制機制，努力實現2020年現有貧困人口全部脫貧目標。黑龍江省經濟發展落后，推進貧困地區發展、解決貧困人口脫貧，始終是全省“三農”工作的重點。省委、省政府高度重視扶貧工作，把扶貧開發作為主要民生實事緊抓不放，憲魁書記、陸昊省長多次深入重點縣調研指導扶貧工作，指示一定要立足新形勢，深刻認識扶貧開發的重大意義，進一步增強做好新時期扶貧開發工作的責任感和使命感，努力開創扶貧開發的新局面。

為加強扶貧資金管理，進一步推進精準扶貧，實現扶貧資金效益最大化，筆者根據黑龍江省財政廳黨組2014年確定的財政改革發展重點工作任務，結合黑龍江省“兩大平原”涉農資金整合實際，就扶貧資金監管情況深入到青岡縣、綏濱縣、克東縣及佳木斯郊區四個縣（區），采取座談交流、入戶走訪、實地踏察、參加現場會議等形式開展了專題調研。

一、黑龍江省扶貧資金管理機制現狀

黑龍江省財政專項扶貧資金（發展資金）大體分為產業化項目、農村社會事業、整村推進、雨露計劃培訓、扶貧信貸、革命老區建設和中央專項彩票公益金七塊，主要投向連片特困地區、重點縣和貧困村，集中用于培育特色優勢產業、提高扶貧對象發展能力和改善扶貧對象基本生產生活條件，支持整村推進扶貧開發規劃實施、雨露計劃等工作。基本管理方式為：由縣申報項目，省審批后以項目計劃和資金指標同步批復到縣，縣里組織招投標，監管項目實施，采取報賬制結算。2011—2013年，共完成“十一五”最后一批750個貧困村和“十二五”首批500個貧困村的扶貧開發整村推進任務，共投入資金106350.25萬元。據省扶貧辦提供的相關數據，通過實施增收產業培育、基礎設施建設、人居環境與生態建設、社會事業四大類項目，直接扶持貧困戶13.6萬戶，受益戶77.2萬戶，完成全省1250個貧困村和42萬貧困人口的脫貧任務。

二、現行扶貧資金管理機制的問題

（一）資金分配與使用和實際需求結合的科學性有待提高。

一是整村推進資金缺少彈性。黑龍江省每個貧困行政村均包含多個自然屯，相距較遠、氣候惡劣、基礎設施相對薄弱。實施整村推進戰略，需要投入的基礎設施和社會公益事業項目戰線長、數量多，所需投資大。綏濱縣友誼村有耕地面積15670畝、150戶、523口人，村內五條街道長2.7千米，200萬元的資金投入，能基本滿足村內路硬化、自來水入戶、衛生室，文化室等基礎設施的建設需要。永祥村有耕地面積23786畝、378戶、1345口人，村內15條街道長12.7千米，村內路兩條街道合并為一條總長也達到6.35千米，僅修路一項所需資金就超過200萬元。兩村對比凸顯出存在的問題。

二是扶貧資金來源渠道多、資金較分散，管理部門多、建設內容相互交叉，難以形成合力。目前，縣里扶貧項目有扶貧辦、發改委、民宗局三個部門管理，來源渠道分散，各部門在申報立項、資金投向和使用等方面各有側重。同時，扶貧項目與交通、水利、林業、農業綜合開發等項目資金在使用方向、實施范圍、建設內容等方面有一定的重復和交叉，造成政出多門、多頭管理，不可避免地出現同一項目在不同部門申報，同一項目分解成多個項目申報的現象。加之有的項目安排及資金分配情況不公開，使各渠道下達的資金難以有效捆綁整合使用，投資效果不佳。很多項目都是一次性投入，但沒有形成連續投入和可持續發展的良性局面。項目立項存在“撒胡椒面”，許多項目資金額度僅2、3萬元，由于項目過于分散使得“錢少辦不了事”，一些部門和鄉（鎮）村領導產生了“每人分杯羹”的想法，出現了“排排坐吃果果”都要爭資金的現象，還有“攢夠錢干項目”導致資金“休眠”，扶貧資金不但未發揮應有的效益，而且閑置資金存在被擠占、挪用的風險，同時也造成相關部門的監管困難。

三是產業化資金村級項目成效不明顯。隨著產業扶貧概念的提出，扶貧資金中產業化資金占的比重逐漸加大，隨之產生的問題也逐漸暴露出來。現階段對產業項目的投入大多屬于錦上添花，真正貧困群體缺少啟動資金，沒有平臺和機會發展產業，還有相當一部分貧困人口因極度貧困籌集不到匹配資金無法得到扶持。這種扶持方式根本不能體現扶貧開發的帶動作用，貧困戶受益不明顯，不能完全瞄準貧困人口。部分貧困縣、村經濟發展思路不清，支柱產業特色不突出，農民收入增長緩慢。多數村將扶貧資金分散投入到多個方面，將有限的資金“化整為零”，導致重點不突出、力量不集中，在項目選擇上沒有很好地針對致貧因素，沒有充分考慮群眾的意愿，產業化經營帶動脫貧的效果不明顯。

四是扶貧培訓沒有實現良好效果，有資金滯留現象。外出務工的農民多是村內的壯勞力，從事的也基本是體力勞動，認為培訓對從事的勞動沒什么作用，參與意愿不強。此外，農村培訓時間受季節約束，培訓只能在農閑時間組織。在組織培訓人員中年齡參差不齊，提供的場地大小不一，導致培訓效果不佳。各種原因導致培訓計劃難以完成，致使資金長時間滯留。

五是部分資金使用的合法性和避險性需研究。扶貧互助金是對金融扶貧的一個嘗試，但存在一些問題要進一步研究解決。首先，互助資金組織法律地位不明確。從本質上說，農民資金互助組織是一種合作性的金融組織。但由于合作金融的特殊性，許多國家出臺了專門的《合作金融法》對其進行規范和引導。盡管我國多次寫入中央1號文件，納入農村金融的范疇，但在國內立法方面目前尚為空白，即便是已出臺的《農民專業合作經濟組織法》也沒有將這類組織納入其中，沒有賦予農民金融合作的權利，缺乏法律的認可、規范和保護，使農民資金互助組織的身份不明確。其次，資金所有權不明晰。國務院扶貧辦、財政部出臺的有關文件中，明確互助資金是“民有、民管、民用”性質；在具體運作中，規定只有入股（會）的農戶享有互助資金的使用權，把其他村民排除在外。互助資金所有權是屬于全體村民所有，還是歸全體股民（會員）所有，沒有明確的界定。最后，互助資金的風險控制不到位。從資金的特性看，規模越小，抗風險能力越小，規模越大，監管難度越大。同時，資金規模小，覆蓋面不寬，不能完全滿足困難群眾生產發展的需要。經營管理水平不高，持續發展能力不足，參加資金互助的多為貧困村的貧困村民，文化水平低、經營能力差，難以從深層次上解決集中統籌資金與分散發放資金的經營成本控制和風險防范等問題。

（二）項目立項全局性不夠，監管精準度和合理性需改進。

一是項目規劃不盡合理。受上級調控政策制約，縣（市）級在項目申報上缺少自主權，扶貧項目立項、可行性論證等基礎工作做得不夠扎實，影響資金的使用效益。各項措施、各個部門之間沒有緊密結合，影響了扶貧開發的整體效果。一些項目主管單位只重視爭取資金，忽視項目前期準備，為了在項目安排上搞平衡照顧，使一些項目脫離實際，存在盲目性。項目資金落實到縣（市）后，存在著部分項目沒有嚴格按照上級下達項目計劃執行，隨意調整項目建設地點、建設內容，擅自改變資金用途的現象。

二是項目管理不盡規范，有些制度某種程度流于形式。扶貧項目法人負責制、工程招投標制、建設監理制、政府采購等制度是項目質量和資金安全的有力保證，各貧困縣也基本建立起了扶貧項目管理制度體系，但在實際中也存在部分項目執行管理制度不到位，項目招標、監理和驗收流于形式，造成項目施工緩慢、工程質量不達標、材料價格虛高、虛列支出套取資金等問題。

三是報賬制已不能適應新時期工作需要。現在黑龍江省已全面實行國庫集中支付制度，并且按要求取消了扶貧資金財政專戶，扶貧項目資金通過集中支付系統直接支付給項目單位。原有的財政報賬制已不適合當前項目管理的需要。與項目管理單位對賬難度加大，如果出現財政業務科室與項目管理單位在核對項目資金時出現誤差，就必須由財政國庫部門協助進行三方核對。

（三）績效考評機制缺少可以精準衡量的脫貧標準。

一是貧困的標準并不能以吃飽飯為標準，還要考慮接受教育、生病治療，生產生活支出等等。標準太低，會讓一部分人被“脫貧”，而數字上的“脫貧”容易產生錯誤判斷，從而減緩扶貧的力度。這就使得貧困人口的生存和發展權更加得不到保障，貧富懸殊進一步拉大，社會矛盾沖突加劇。找到一個可以精準衡量的脫貧標準應該是我們著手研究的課題。

二是年人均收入精準統計困難。2012年以前，農村人均收入由縣經管站統計，縣、鄉、村都有數據，2012年后，農村人均收入由縣統計局統計，按90戶抽樣記賬，推算出人均收入。收入包括多種收入，在實際統計中部分家庭不愿公開的收入難以統計在內；部分因自愿轉予他人的收入沒有統計在內。

三、改革完善扶貧資金管理機制的建議

（一）統籌安排扶貧資金，提高扶貧資金使用科學性。

一是制定公平、合理、科學的資金分配機制。

除考慮到少數民族資金的特殊性，其他的扶貧資金（含以工代賑資金）整合后砍塊分配到區縣，項目審批權下放到縣。砍塊資金的分配原則要以土地面積、耕地面積、村個數、糧食產量、人口數量、貧困人口數量、人均收入、縣級公共預算收入和績效考評結果等多種要素做為分配依據。

二是合理布局，統籌安排扶貧資金。

在規劃項目時要盡可能結合“兩大平原”示范區的建設地域范圍內選取村屯，將資金整合，形成合力，使之在改善貧困村人居環境的基礎上，同時提高一定的生產發展能力。國家和省級專項資金有限，不能完全滿足整村推進工作需要，特別是農村基礎設施建設項目資金缺口大，需要地方加大對扶貧開發工作的投入。建議各級領導高度重視扶貧開發工作，樹立“大扶貧”理念，尤其應充分發揮各級扶貧部門的協調與溝通作用。要以扶貧規劃為載體，以整村推進為平臺，整合扶貧資金、各類支農資金和社會幫扶資金等資源，鼓勵群眾自主參與增加投入；積極協調有關部門，按照統一規劃，統籌安排，各負其責，本著“渠道不亂、用途不變、互相配套、形成合力”的原則，加大對貧困村的扶持力度。各級扶貧部門要主動與相關部門溝通，尊重部門意見，考慮部門和資金的特點，推動相關部門參與“整村推進”工作，并提供必要的支持和幫助。

三是調整整村推進方式，實現逐村推進。

整村推進既是扶貧開發的重要舉措，也是推進農村社會事業發展的有力抓手。整村推進應該堅持優先解決與脫貧關系最直接、群眾最關心、需求最迫切的問題。集中投入資金實現逐村推進，實施一村完善一村。對有發展愿望，卻由于各種原因難以迅速見效的貧困農戶，應在妥善解決存在困難后再行扶持，效果會更好些。避免項目安排混亂、資金投入分散等情況發生。項目規劃應核準類型，區別對待。扶貧到戶資金投入可分為兩大類，即保障型（以改善和提高貧困村人居環境的基礎設施類為主）和發展型（以對有發展條件、有生產能力、有強烈發展愿望的貧困地區的產業化項目為主）。在認真分類的前提下，對保障型為主的村屯應以改善和提高貧困村人居環境的基礎設施類項目為主。根據村屯實際情況調整資金額度，打破每村200萬元的框框限制，避免大村小村苦樂不均現象。

（二）創新項目管理機制，促進扶貧開發與提高農民收入和農村人力資源開發相結合。

一是規范管理，落實項目管理的各項制度。建立健全項目庫儲備和申報、審批制度，對扶貧項目實行計劃管理，凡是納入項目庫的項目才可審批申報。每個項目的申報必須有項目內容和輻射帶動貧困戶作為申報、審批的依據；根據不同項目，研究制定管理程序，實現縣建檔、鄉建簿、村建冊規范化一條龍管理。

二是建立資金使用的統籌管理體系。要認真落實“省負總責，縣抓落實，工作到村，扶貧到戶”的要求，在縣扶貧開發領導小組的指導下，由財政、扶貧、審計等部門統籌管理扶貧資金，把扶貧資金與部門任務、責任、權利捆綁起來，強化資金審計、監管、檢查。

三是把扶貧開發與促進農民增收緊密結合起來。在鞏固扶貧開發成效的基礎上，努力增加貧困地區群眾的收入；扎實發展促進農民增收的優勢產業，積極發展立體農業拓寬農民的增收渠道；積極推進貧困村的農業產業化經營，大力發展特色優勢產業，發展農產品深加工和農村服務業，積極培育貧困地區脫貧致富的經濟主體，促進貧困群眾增產增收；不斷加大勞務輸出力度，努力拓寬農民的非農收入渠道。

四是通過人力資源開發，提升貧困人口的綜合素質。人力資源開發是標本兼治的扶貧開發方式，結合“陽光工程”及其他農業科技項目資金，加大技術培訓力度，做到貧困群眾由被動救濟到主動脫貧，由不會脫貧到有能力脫貧。綜合提高貧困人口就業能力，開拓就業渠道，增加就業機會，促進貧困地區富余勞動力的轉移。

（三）加強產業扶貧建設，充分利用項目資金帶動扶貧。

一是搞好區域化布局，逐步形成規模優勢。走標準化生產、產業化經營、規模化發展的路子，引導貧困群眾大力發展具有資源優勢和市場需求的農產品，使貧困群眾從生產環節得到穩定的收入。政府應該注重因勢利導，從政策、規劃、布局、資金等方面支持縣級產業化扶貧龍頭項目。為了充分體現財政資金使用“公平、透明、高效”的原則，建議產業化扶貧資金審批權限暫不下放到縣。項目申報以縣級為主體結合本地產業發展規劃，根據貧困戶的人口素質、經濟狀況以及自然環境和市場情況，上報扶貧產業化項目，須經專家評審審議，看是否符合本地實際、扶貧項目要素要求、市場需求方向。財政專項資金分配從“一對一”向“一對多”轉變，實現多中選好，好中選優，專家評審，公開透明，不限定項目扶持總金額，可連續多年扶持，初步形成財政專項資金競爭性分配的工作機制。通過以上方式，使確定的項目更加符合實際，從而有效提高項目成功率。

二是政府支持扶貧產業化龍頭企業。可采取政府注資、控股企業，貼息貸款、扶持企業，優化環境、支持企業等方法。扶貧貼息貸款是一項扶持龍頭企業快速發展的有效方法，應放寬政策，重點傾斜，簡化工作程序，加大貸款額度，以滿足扶貧龍頭企業的發展需求。同時，扶貧龍頭企業的社會責任是扶貧，因此，除勞動密集型企業通過多招收貧困人口務工增收外，其他類型的企業應通過生產原料源自貧困戶、經濟效益覆蓋貧困戶、利益分享傾斜貧困戶的方式履行扶貧責任。扶貧龍頭企業幫助貧困戶脫貧，可根據企業自身特點，采取用工幫扶，支付工資幫助脫貧；產品帶動，收購原料幫助脫貧；基地覆蓋，包收產品幫助脫貧；慈善扶持，無償支持幫助脫貧等方法。龍頭企業幫扶貧困戶的帶動機制，主要是采取公司+基地+農戶形式，通過產業化鏈條，把龍頭企業所收集的技術、市場、信息傳達給貧困戶，最終以增產增收、增效增收的形式幫助貧困戶增收脫貧。建立完善激勵機制。對已得到過扶持的扶貧龍頭企業進行后續考察，履行扶貧責任好的企業，加大力度進行扶持；責任履行不到位的，限期進行整改，或取消扶持資格。

（四）加強資金項目管理與績效考評相結合，提高扶貧項目資金利用有效性。

一是嚴格執行資金項目管理制度，加強對扶貧項目建設、資金使用和工作進展情況的績效考評跟蹤督促檢查，提高資金項目的透明度和公開性，加強扶貧項目的后續管理，全力促進扶貧開發工作的健康發展。

二是建立健全精準衡量脫貧標準。脫貧不應是簡單的用收入衡量，要綜合考慮收入和其他脫貧條件。如重慶市制定出整村脫貧的標準，總結起來就是“七有、四通、三解決”。吉林省總體脫貧基本標準也細化到建設標準和綜合標準兩個方面。收入不是衡量脫貧的唯一標準，黑龍江省也要研究建立翔實科學的脫貧標準，對應脫貧標準制定考評機制。真正解決精準扶貧三個層面問題，一精準識別，看看誰是貧困村、貧困戶；二精準幫扶，看看誰需要什么，有誰來幫；三精準管理，脫貧一村清除一村，脫貧一戶清除一戶。

（作者單位：黑龍江省財政廳農業處）

責任編輯：洪峰