整合涉農資金的建議

一、廣西涉農資金使用管理現狀

從一般意義來說，各級政府對“三農”的投入，是指以農業、農村和農民為扶持資助對象所進行的各種財政支出措施，包括對農產品的價格支持、對農業生產資料的補貼、對農民的直接補貼，以及政府用于農業科技推廣、培訓、基礎設施建設、扶貧、生態環境建設、農村社會保障以及教育、科技、文化等方面的支出等等。從涉及分配、使用和管理的部門看，有發改委、財政、農業、林業、水利、水產畜牧獸醫、氣象、農機、扶貧、民委、經委、商務、糧食、教育、科技、文化、民政、衛生、社保等多部門參與。

（一）使用管理情況。近年來，廣西財政在實踐中不斷探索完善財政支農資金的使用和管理，取得了一定的進展。

一是完善財政支農相關制度建設，為強化支農資金管理提供制度保障。

二是進一步完善支農資金分配方式。一方面，采取因素法、公式法等分配手段，不斷加大資金直接切塊下達市縣的力度，賦予市、縣更大的決策權。另一方面，對于沒有切塊下達的專項資金，不斷完善競爭立項分配機制和專家評審機制，使財政支農資金的分配做到公開、公正、透明。

三是創新支農資金整合機制。積極探索推進支農資金整合的新途徑、新模式，最大限度地發揮支農資金規模效益。積極打造整合平臺，引導各級將有關支農資金特別是生產性支農資金統籌安排使用，集中財力支持重點產業發展或關鍵設施建設。不斷完善激勵機制，鼓勵部門和縣區自主開展整合工作。建立縣級財政支農資金整合的獎懲機制，推動財政支農資金整合工作，鼓勵先進，激勵后進，對效果明顯、成績突出的加大獎勵力度，切實提高支農資金使用效益。

四是深入開展支農項目支出績效評價工作，并將績效考評結果與財政支農資金分配掛鉤，切實提高資金使用效益。

五是建立民生資金監管系統，利用科技手段加強支農資金監督管理。在日常加強監督檢查的基礎上，將業務流程相近、與群眾利益聯系密切、群眾最關注的各種強農惠農資金、救災救濟資金、扶貧資金等補貼類資金和項目納入電子監控系統，利用科技手段實行市縣鄉三級聯動監控，對民生資金進行科學有效監管。

（二）取得的成效。強農惠農富農政策力度逐年加大，財政支農投入的不斷增加，有效地推動廣西“三農”的發展。一是糧食安全得到保障。2013年，廣西糧食總產突破300億斤，創八年來新高。二是特色優勢產業發展迅速。特色優勢產業區域布局進一步優化，培育了一批具有廣西特色、在全國市場占重要地位的優勢產品，形成了畜牧水產、林業等一批千億元產業，蔗糖、桑蠶、木薯、速生林、奶水牛等特色優勢農產品產量連續多年全國第一，農業綜合生產能力穩步提高。三是農民收入穩步增加。全區農民人均純收入6791元，同比增長13.0%，比全國平均增幅高0.6個百分點，增速居全國第8位。四是農村社會事業穩步發展。我區強農惠農政策力度不斷加大，扶貧開發、以工代賑、移民搬遷和興邊富民行動扎實推進，農民群眾生活不斷改善，農村社會事業穩步發展。

二、涉農資金整合的主要做法

（一）以建立健全工作機構為保障，切實強化組織領導。為確保涉農資金整合工作順利推進，形成自治區財政廳聯席會議制度，成立了由廳長負總責，分管農業財政工作的副廳長具體負責，其他分管涉農主管部門領導以及財政內部各涉農業務部門共同參與的涉農資金整合工作領導機構。廣西各縣在當地黨委、人民政府的統一領導下，成立了以縣長為組長，常務副縣長、分管農業副縣長為副組長，財政、農業、林業、水利、水產畜牧獸醫、扶貧辦、審計和監察等相關部門領導為成員的財政涉農資金整合工作領導小組，制定了《縣級財政涉農資金整合工作實施方案》，把涉農資金整合工作層層落實到有關單位和個人，為資金整合工作提供了強有力的組織保障。

（二）以預算編制為源頭，清理整合涉農專項資金。在編制部門預算過程中，嚴格控制設立專項資金，同時對現有專項資金進行合理的歸并和清理。對小的和用途相近的專項資金進行整合。逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留的專項進行甄別，屬地方事務劃入一般性轉移支付。2014年，經過清理整合，區直農口部門“一上”申報的公共財政預算項目為872個，比去年的1098個減少了226個，減少20.58%。其中整合的專項為183個，金額為2.96億元，取消91個專項，金額為0.7億元。

（三）以搭建項目建設平臺為突破口，創新整合方式。

一是以聯席會議制度為平臺進行整合。從2007年起，我區建立了由區林業廳、財政廳、發展改革委、扶貧辦、衛生廳、農業廳、教育廳、水利廳、質量技術監督局、水產畜牧獸醫局、水庫移民工作管理局等11個部門組成的聯席會議協商機制。

二是堅持以重大項目為平臺進行整合。近年來，堅持以中央財政現代農業生產發展資金、小型農田水利建設重點縣、大石山區人畜飲水工程建設大會戰等大的專項資金和項目建設為平臺，強化各項涉農資金特別是生產環節涉農資金的統籌使用，做到“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”，集中財力解決制約主導產業、重點項目發展的瓶頸問題。

三是堅持以縣級為平臺進行整合。一方面深化財力轉移體制改革，增加基層財力。在建立健全中央、地方財力與事權相匹配的工作機制基礎上，進一步清理規范地方配套的管理制度。通過加大轉移支付力度來增強基層財力，同時盡可能降低要求地方財政配套的比例，增強地方政府自主進行支農資金整合的能力。另一方面，堅持縣級自主整合的工作模式，下放項目審批權，加大專項資金切塊下達市縣力度，切實增強了縣級的財權和決策權，切實提高了資金整合的實效性和主動性。完善縣級涉農資金整合績效考評制度，從制度設計上促進形成縣級涉農資金整合的內在機制和動力，鼓勵更多的縣積極參與涉農資金整合工作。

（四）以規范資金使用管理為基礎，提高整合成效。廣西各級財政本著“既積極、又穩妥”、“既整合、又管理”原則，強化資金管理，確保資金投向合理，資金分配規范。一是堅持公開、公平、公正。資金整合涉及到分配問題，整合的目的是實現合理配置財政支農資金。因此，必須堅持公開、公平、公正的原則。要增加透明度，杜絕暗箱操作，在資金管理和使用上自覺接受人大、審計等部門的監督、檢查。二是堅持集中資金，重點扶持。在保證現有經費來源渠道不變的前提下，根據發展規劃和重點項目對現有資金進行適當歸并，集中力量向農業發展的薄弱環節和關鍵領域傾斜，解決財政涉農資金“撒胡椒面”、重點不突出、資金使用效益較差的問題。三是完善財政涉農資金監管體系。繼續推行和完善報賬制、公告公示制、專家評審制、公開招標和采購制度等管理方式，做到資金分配依據科學、辦法公開、程序規范、結果公正。建立多層次、全方位、多形式的監督管理機制，實行責任追究制、績效評價制、工程監理和監督跟蹤制、監督抽查制，充分發揮財政、審計、社會中介機構以及新聞媒體等社會輿論監督的作用，確保涉農資金安全有效使用。

（五）建立整合獎懲機制，積極推進中央和自治區級考評。廣西財政廳根據財政部《縣級財政支農資金整合工作考評暫行辦法》，結合實際，印發了《廣西壯族自治區縣級財政支農資金整合工作考評實施細則》，對縣級財政支農資金整合工作進行考評。考評方式為：由自主開展財政涉農資金整合工作的縣實行自評，在縣自評的基礎上由市級財政進行復核考評，并向自治區推薦財政涉農資金整合工作做得比較好的縣參加自治區的重點考評。依據各市推薦材料，經自治區綜合考評并推薦，對考評優秀市縣，除中央財政考評獎勵外，廣西區本級財政專項安排予以獎勵，資金主要用于發展優勢特色現代農業和社會主義新農村建設。通過考評達到了鼓勵先進、激勵后進，切實提高涉農資金使用效益，促進農業增效和農民增收的效果。

三、存在的困難和問題

（一）項目資金多頭管理仍然是制約涉農資金整合工作深入開展的核心問題。在涉農資金整合的過程中，涉農資金項目繁多，其分配、使用和管理涉及多個領域和部門，這在一定程度上肢解了財政職能。如參與扶貧資金分配和使用管理的就涉及到發改委、財政、扶貧、民委、林業、農墾等部門；參與農民培訓資金管理的涉及到勞動和社會保障、農業、扶貧等多部門。從實際操作層面看，由于每個部門都有對口上級部門，涉農資金涉及的部門眾多，來源渠道復雜，又有明確專款專用要求。在中央和自治區層面未曾得到較好理順的前提下，部門間的利益又不得不給予兼顧，否則將在一定程度影響到縣有關涉農部門向上爭取資金的積極性和上級部門對該縣支農項目的安排。這樣縣級部門為爭取更多的支農項目，往往按照上級確定的項目申報范圍和要求來申報項目，如申報的項目在縣級支農資金整合規劃范圍內，則兩者兼顧；如出現申報的項目不在縣級支農資金整合規劃范圍內，則在一定程度上符合支農資金整合規劃的項目申報就要遷就讓位于符合上級要求的項目申報，使得財政涉農資金整合無法達到預期的效果。

（二）基層財政困難影響了整合涉農資金的實際效果。由于廣西經濟社會發展相對較慢，大多數市、縣財政都比較困難，每年正常的開支及項目資金依靠上級財政部門的轉移支付，還要配套中央、自治區及市要求配套的項目資金，自行安排的涉農資金所剩無幾。由于縣級財政用于安排涉農資金盤子較小，自身開發能力較弱，要自行進行涉農資金整合存在一定的難度，難以形成規模聚集效應，加之項目審批權限尚未下放，基層無法吸引更多的社會資金投入到新農村建設中來，涉農資金“四兩撥千斤”的作用不能很好體現出來。

（三）農財干部人員配置跟不上涉農資金整合要求。近年來，廣西財政在不斷加大投入力度的同時，積極推進涉農領域向縱深發展。除傳統的對農業發展 、農民增收起基礎性、關鍵性作用的農田水利基礎設施、產業發展、品種改良、防災減災、社會化服務、生態環境等支農項目外，支持農村教育、科技、文化、社保以及直接針對農民生產、生活領域進行補貼的資金種類越來越多，涉及面越來越廣，力度越來越強。而農財系統的同志面臨的卻是“少、新、多、緊、重、快”，即人員少，業務新，工作多，時間緊、任務重，知識更新快。地方農財部門，特別是縣農業股往往只有1到2位業務人員，一年到頭都是忙于貫徹執行上級出臺的各項支農惠農政策和對項目的檢查驗收。對如何結合當地實際，進一步加強支農資金管理，整合資金，提高使用效益，缺乏認真思考，點子少，缺乏創新。

（四）整合涉農資金的認識有待深化。有些地方往往片面地認為，整合財政涉農資金就是上級部門在保證原渠道涉農項目資金安排不變的情況下，再由上級財政部門另行切一塊資金給縣自行安排。有地方認為，涉農資金整合就是把所有涉農資金放在一塊而忽視了結構匹配及規模效益的發揮。因此，往往只是重視爭取上級更多的資金支持，而在項目選擇和確定上，缺乏科學性，對項目前期調查研究和項目可行性論證還需進一步加強。

四、深化涉農資金整合的意見和建議

（一）著力建立涉農資金整合的長效機制。

1.建立國家層面的涉農資金整合工作領導機構。資金整合涉及方方面面，需要協調處理各種各樣的矛盾和問題，調動各方面的積極因素。需要得到當地黨委、政府一把手的高度重視，依靠行政手段的有力推動，協調好財政部門和有關涉農部門的利益關系，促進整合工作的深入開展。為進一步加強財政支農資金整合工作，應以高層的行政力量推動。為此，建議國務院出臺有關財政支農資金整合的政策性指導文件，并成立涉農資金整合工作領導小組，領導小組辦公室設在財政部。在國家層面的指導下，各省、市、縣也相應成立領導機構，強化部門責任，將工作落實到每一個具體環節。

2.理順財政部門內部業務司（處）涉農資金的管理關系。理順財政部門內部司（處）管理涉農資金的關系是做好資金整合工作的基礎。建議以政府收支分類科目和歸口部門管理的原則來理順各方關系。一是對農業司（處）管理的支農資金（含支持農業生產資金類、對農民的補貼類和支持農村社會發展類）盡可能并入“213款農林水事務”。二是對其他業務司（處）管理的支持農業生產發展類和對農民補貼類中生產補貼類資金，盡可能按照歸口部門管理原則統一由農業司（處）管理。三是經過上述梳理，如還存在同一性質的資金仍分布于相關業務司（處）管理的，應通過建立財政部門內部聯席會議制度協調解決有關涉農資金整合問題。

3.修訂完善相關管理制度。對各項涉農資金管理制度的修訂完善過程，是調整局部部門利益，推動涉農資金整合的過程，是打破行業界別，形成部門共識的過程。為此，建議財政部對支農資金管理制度進行修訂和完善：一是歸并政府收支分類科目。如對農業司管理的21106款級退耕還林預算科目應并入21302林業支出款級科目。對其他業務司管理的支持農業生產類資金也要按照便于管理原則，盡可能歸并到213類的相關科目。二是修訂或重新制定相關資金管理辦法。對現行的互相矛盾和彼此交叉重疊的管理制度，可采取財政部門牽頭，相關部門聯合制定新的制度，努力做到性質相似的專項資金只有一個管理辦法，從制度層面推動支農資金整合。三是歸并涉農補貼品種。如對同是扶持農民種糧的水稻良種補貼、農資綜合直補和糧食定單直補三項資金應歸并為一個補貼專項，以減少補貼資金的審核、發放及監管的行政成本。同時，建議中央今后在新增相關涉農項目時，盡可能實現一個項目只由一個主管部門管理，還要避免與現行的涉農項目重復雷同。

4.深化配套改革。一是深化行政管理體制改革。從理順部門職能角度合理規定有關涉農部門的管理權限，做到集中財力辦大事。如目前廣西區直農業科研單位處于多頭管理，人、財、物管理分離的現狀。實踐證明，這種管理方法不利于人、財、物的資源整合，不利于優勢互補、相互促進；不利于科技與經濟的緊密結合；不利于加強對科研單位的領導與支持。二是深化財力轉移體制改革。建議中央在建立健全中央、地方財力與事權相匹配的工作機制基礎上，進一步清理規范要求地方配套的管理制度。充分考慮到廣西財力困難，一方面通過加大轉移支付力度來增強基層財力，另一方面盡可能降低要求地方財政配套的比例，只有基層財力狀況得到了緩解，地方政府才能做到自主進行涉農資金整合，涉農資金整合的積極性才能得以提高。三是切實加強基層農財干部隊伍力量。黨中央把做好“三農”工作作為全黨工作的重中之重，為落實好國家出臺的一系列強農惠農政策，整合各項涉農專項資金，集中財力為民謀福利，應適當增加基層涉農部門的人員編制，切實把涉農資金整合工作抓實抓細。

（二）因地制宜，統籌兼顧，穩步推進。

一是建立健全涉農資金整合聯席會議制度，從預算編制環節入手，通過加強部門協作，理順關系，以主導產業、優勢區域、重點項目以及重大專項資金為平臺，強化各項涉農資金特別是生產環節涉農資金的統籌使用，集中財力解決制約主導產業、重點項目發展的瓶頸問題。繼續堅持以縣級為平臺的涉農資金整合模式，完善“自上而下”和“自下而上”相結合的支農資金整合工作機制，進一步引導和支持縣級進行涉農資金整合。要完善縣級涉農資金整合績效考評制度，從制度設計上促進形成縣級涉農資金整合的內在機制和動力，不斷增強支農資金“集聚”和“放大”效應。

二是進一步推行項目審批權限下放改革。進一步下放項目審批權限，基層有了更多的自主權，使整合涉農資金有了可能性，由此形成“由下至上”整合資金格局。在財政資金項目審批權限下放到縣級的基礎上，繼續探索有關專項資金項目審批權限下放到縣級的有效途徑，減少支農項目審批環節，強化地方特別是基層財政部門的管理責任，避免出現“一收就死，一放就亂”的現象。

三是完善財政涉農資金監管體系，確保支農資金安全、高效運行。涉農資金整合后，財政部門安排資金要實行公告公示制，各業務部門使用資金要實行招投標制，項目實施后要實行效益反饋制。同時通過進一步完善資金整合獎補制度，促進形成涉農資金整合的內在機制和動力。

責任編輯：湯星頤