陜西省集體林權制度改革的調查與思考

陜西省現有集體林地1.48億畝，占全省國土面積近一半。2007年，陜西省政府專題研究了集體林權制度改革問題，出臺了關于推進集體林權制度改革的意見，并按照試點先行、循序漸進的原則，在寧陜等10個縣開展了試點。2009年，陜西省委、省政府出臺了貫徹中央全面推進集體林權制度改革的實施意見，用三年時間完成明晰產權、承包到戶的主體改革任務。

2011年11月，省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《關于進一步深化集體林權制度改革的意見》，安排部署和全面推進深化改革工作。2012年，根據國務院辦公廳《關于加快林下經濟發展的意見》精神，省政府辦公廳又印發了貫徹落實的實施意見，明確了發展林下經濟的指導思想、目標任務、發展模式和保障措施。在省委、省政府的高度重視和大力支持下，陜西省深化林權改革各項工作穩步推進，林下經濟和林業產業規模不斷擴大，許多農民從林權改革中得到了實惠、嘗到了甜頭。

一、工作開展情況

1.林權管理服務機構建設步伐加快。成立了省林權交易服務中心，制定了《陜西省林業產權交易服務中心林權交易規則》等一系列規章制度，明確服務內容和辦事流程。全省有41個縣（區）成立了林權管理服務中心，落實人員、明確職責。針對分林到戶后林權流轉過程中出現流轉期限過長、費用偏低、面積過大等問題，省林業廳積極開展林權流轉政策調研，并下發了《陜西省林業廳關于進一步規范集體林權流轉工作的通知》，督促各地建立林權流轉服務平臺，規范流轉行為，提高流轉服務水平。

2.公益林生態效益補償機制初步建立。自2007年林改以來，陜西省公益林生態效益補償面積不斷擴大、補償標準不斷提高。2013年，中央下達集體國家公益林補償面積4931萬畝，約占全省集體國家公益林總面積的93%，補償標準由原來的每年每畝10元提高到15元，補償總金額達到7.3965億元。省財政下達地方公益林補償面積630萬畝，補償資金3154.6萬元。為切實維護林農權益，省林改辦加強對各地落實兌現公益林生態效益補償資金的督促檢查，確保補償資金及時發放到農民手中。

3.林權抵押貸款融資渠道基本形成。2011年，陜西省林業廳聯合人民銀行西安分行、省農行、省郵儲銀行等金融部門下發了《關于全面開展林權抵押貸款工作的通知》。2012年針對調研中發現的貸款利率偏高、貸款程序繁瑣和林權抵押貸款范圍小、額度低、貸款期限短等問題，陜西省林業部門又與省農行、省開發行、省建設銀行、省農信社、省郵政儲蓄銀行和西安恒豐銀行反復進行溝通協調，基本達成一致意見，并聯合印發了《關于加快我省林權抵押貸款工作的通知》。目前，寧陜等22個縣積極推進林權抵押貸款工作，全省累計林權抵押貸款15.25億元。

4.林業專業合作組織建設初具規模。根據陜西省委、省政府印發的《關于進一步深化集體林權制度改革的意見》要求，陜西省財政廳每年在財政預算中安排林業專業合作社發展專項扶持資金和發展林下經濟財政專項扶持資金，對符合條件的林業專業合作組織和林下經濟發展項目予以扶持和補貼。各市縣不斷加強對農民林業專業合作社的指導和人員培訓，著力培育一批優勢明顯、運行規范、輻射帶動作用大的農民林業專業合作社。截至目前，全省已注冊各類林業專業合作組織1133個，注冊資金4.5億元，加入合作組織農戶數21.26萬戶。陜西省太白縣等10縣（區）被確定為全國首批創建林業專業合作社示范縣，寧陜縣入選全國典型示范縣。

5.森林保險試點范圍逐步擴大。按照《陜西省人民政府辦公廳關于轉發省金融辦等單位2013年省政策性農業保險試點工作實施方案的通知》（陜政辦發[2013]22號）要求，2013年全省在10個市64個縣（區）實施了森林保險。險種由2012年單一的火災險擴展到綜合險，保險費率由5‰降至4‰，承保公司由2012年的兩家（中國人保、中華聯合）增加到六家（中國人保、中華聯合、永安財險、中航安盟、陽光財險、中國平安），同時引進了保險經紀公司（安諾保險經紀有限公司）監督、協調林業承保單位與承保公司相關事宜，2013年共完成6405.49萬畝保險面積，保險金額320.27億元。森林保險的實施，為林業經營者規避自然風險提供了可靠保障。

6.林下經濟發展迅速。2012年，陜西省成立了省林下經濟工作領導小組，印發了《關于貫徹落實〈國務院辦公廳關于加快林下經濟發展的意見〉的實施意見》，明確了陜西省今后一個時期發展林下經濟工作的指導思想和目標任務。省林業廳組織開展全省林下經濟調研，編制了《陜西省林下經濟發展規劃》。規劃要求陜南秦巴山區重點發展森林生態旅游和野生動植物養殖培植、森林綠色食品、中藥材、富硒茶、生漆、油桐、蠶桑等林下經濟產業基地；關中平原重點發展精品高效果業、干雜果經濟林、休閑觀光林業、苗木花卉業、特色園藝產業和高新技術林產加工業；陜北黃土高原重點發展以紅棗等干雜果、長柄扁桃和中藥材為主的沙地經濟。在省委、省政府的高度重視和大力支持下，農民發展林下經濟的積極性空前高漲，林下經濟得到快速發展。截至目前，全省林下經濟從業人數達到226.9萬人，總產值達到了155億元。

二、存在的困難

1.公益林補償面積未到位。陜西省已經國家認定的國家級公益林為9862.81萬畝，目前補償面積6411萬畝，占應補償面積的65%。地方公益林4037.2萬畝，目前補償630萬畝，占15.6%，補償未實現全覆蓋。

2.扶持力度不夠。一是對林下經濟發展扶持力度不夠。目前，陜西省還沒有落實林下經濟專項扶持資金，雖然大多數農戶對發展林下經濟熱情很高，但由于缺乏啟動資金，發展受到限制。二是林權抵押貸款利率偏高、程序繁瑣、額度低、期限短等問題難以解決。目前，林權抵押貸款年利率達9.6%，林業產業是弱勢產業，林農難于承受。

3.森林資產評估體系尚未建立。森林資產評估師的資格認定、評估機構的資格認定、評估活動管理等未明確，各地具體操作還有困難。

三、建議

1.探討貼息補助林業政策，推進林權抵押貸款，拓寬林農融資渠道。針對森林資源資產評估難、金融機構放貸顧慮多的問題，督促各級林業部門與金融機構協調，提高開展林權抵押登記服務意識，消除金融機構思想顧慮。同時，通過探討對涉林林權抵押貸款實行財政貼息，切實推進林權抵押貸款。

2.逐步實現公益林生態效益補償全覆蓋。完善公益林生態效益補償資金管理辦法，解決林業部門統一管護集體林資金和大戶承包公益林的資金補償等問題。爭取中央把我省國家級公益林全部納入中央生態效益補償資金補償范圍，對省地方公益林，逐步擴大補償范圍。

3.扶持發展農民林業專業合作組織，不斷提高市場競爭力。從中央扶持農民專業社扶持資金中，加大對農民林業專業合作社的扶持力度，重點支持國家確定的首批農民林業專業合作社示范縣、示范社。認真組織開展創建農民林業專業合作社示范社、示范縣活動，指導他們進一步完善實施方案，規范經營管理，并及時總結經驗、全面推廣，推進全省農民林業專業合作社的發展。

4.支持發展林下經濟，實現農民增收致富。認真貫徹落實國務院辦公廳《關于加快林下經濟發展的意見》和省政府辦公廳實施意見精神，按照全省林下經濟發展規劃，各級財政從資金上予以扶持，鼓勵、引導、扶持群眾大力發展林下種植、養殖、森林景觀利用和林下產品采集加工，實現不砍樹也能致富的集體林業發展新模式。

責任編輯：洪峰