提高改革決策的科學(xué)性

黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出：“提高改革決策科學(xué)性，廣泛凝聚共識，形成改革合力。”提高改革決策科學(xué)性具有重要的現(xiàn)實意義，直接影響到改革的成敗得失。

提高改革決策科學(xué)性的重要意義

改革的復(fù)雜性、變動性、關(guān)聯(lián)性要求不斷提高決策的科學(xué)性。中國的改革不是某一個領(lǐng)域、某一個方面的改革，而是全面改革。全面改革意味著：適應(yīng)社會生產(chǎn)力發(fā)展調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，適應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展完善經(jīng)濟基礎(chǔ)，適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展完善上層建筑，適應(yīng)上層建筑發(fā)展變革思想觀念。中國的改革不僅是經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的改革，而且還是政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等各個領(lǐng)域的改革，每一個領(lǐng)域的改革都會影響到其他領(lǐng)域的改革。習近平同志在第11次政治局集體學(xué)習時指出：“我們提出全面深化改革的方案，是因為要解決我們面臨的突出矛盾和問題，僅僅依靠單個領(lǐng)域、單個層次的改革難以奏效，必須加強頂層設(shè)計、整體謀劃，增強各項改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。只有既解決好生產(chǎn)關(guān)系中不適應(yīng)的問題，又解決好上層建筑中不適應(yīng)的問題，這樣才能產(chǎn)生綜合效應(yīng)。”要使改革產(chǎn)生綜合效應(yīng)，就要使改革決策科學(xué)化。

決策尤其是改革決策帶有很強的時間變異性，防止變異和減少變異帶來的負面影響要求提高改革決策的科學(xué)性。改革決策的科學(xué)性不僅僅意味著在決策實施的時間節(jié)點上的科學(xué)性，而且意味著在一個相當長的時間內(nèi)都是科學(xué)的。實際上，很多決策在一定時間段后產(chǎn)生負面作用。有的是在10年后，有的是在20年或者30年后。

收容遣送制度從發(fā)揮積極作用到產(chǎn)生消極作用是20年的時間。1982年國務(wù)院《發(fā)布城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，目的是為了救濟、教育和安置城市中的流浪者。1992年年初，國務(wù)院出臺《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，收容對象被擴大到“三無人員”即無身份證、暫住證和務(wù)工證的流動人員。隨著收遣適用對象的擴大，收容站亦都以生活費、遣送費、城市增容費等名目收費，被濫用于亂收費、勒索、非法拘禁、強制勞動。2003年6月20日，溫家寶簽署國務(wù)院令，公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止。

美國反貧困決策的負面效應(yīng)是在30年后出現(xiàn)的。從1965年起，美國政府宣布向貧困開戰(zhàn)。30年中，聯(lián)邦、州和地方政府共投入了5.4萬億美元的資金，用于反貧困。5.4萬億美元，這是一個天文數(shù)字，相當于2012年美國GDP的43%、法國GDP的兩倍。投入了這么多的錢，但結(jié)果怎樣呢？從1965年到1993年，生活在貧困線以下的美國人口的比重從12.5%上升到15%，而福利開支從每年不到500億美元增加到3240億美元。為什么會如此呢？原因在于福利刺激了依賴性，而依賴性加深了貧困。這兩個事例印證了500年前意大利政治學(xué)家馬基雅維利所指出的一個觀點：“在所有人類事物中，對這些事物研究好的人可以看出這一點：從來不可能消除一切弊端而不產(chǎn)生另一種弊端。”“在我們做出每一個決定時，都應(yīng)該考慮哪是弊端較少，并以此作為最佳決定，因為人們從未發(fā)現(xiàn)完美無缺、安全沒有一點弊端的事情。”我們推進改革決策科學(xué)化就是要減少類似的時間變異性，這就要求我們一方面在設(shè)計改革決策時要樹立相應(yīng)的意識，提前對于決策變異性進行超前研究，另一方面設(shè)計出防止決策變異的機制。

提高改革決策科學(xué)性的基本原則

系統(tǒng)性、整體性原則。改革決策的系統(tǒng)性、整體性是由改革和決策特性決定的。改革本身是系統(tǒng)性、整體性的。習近平同志反復(fù)強調(diào)，全面深化改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要加強頂層設(shè)計和整體謀劃，加強各項改革關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究。“我們要在基本確定主要改革舉措的基礎(chǔ)上，深入研究各領(lǐng)域改革關(guān)聯(lián)性和各項改革舉措耦合性，深入論證改革舉措可行性，把握好全面深化改革的重大關(guān)系，使各項改革舉措在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在實際成效上相得益彰。”科學(xué)決策也是系統(tǒng)性、整體性的。科學(xué)決策從組織體系上講由三個主要系統(tǒng)組成，即決策主體系統(tǒng)、決策智囊支持系統(tǒng)、決策信息輔助系統(tǒng)。決策主體系統(tǒng)包括主導(dǎo)決策者、主要決策者和其他決策人員，決策智囊支持系統(tǒng)包括決策研究部門、決策咨詢委員會和決策咨詢專家團，決策信息輔助系統(tǒng)包括決策信息搜集、整理、分析部門，其中決策調(diào)查研究部門起著至關(guān)重要的作用。改革決策的系統(tǒng)性、整體性就是要利用科學(xué)決策組織體系的有機性來把握改革發(fā)展的整體性。

以人為本的原則。改革決策要想科學(xué)就必須以人為本，尊重人民主體地位，使人民群眾真正成為改革主體，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民推動改革，真心實意為人民服務(wù)，促進人的全面發(fā)展。改革決策是不是科學(xué)，就要看決策是不是符合人民的利益和要求，是不是實現(xiàn)了人民的期盼和愿望。用以人為本來推動改革決策的科學(xué)性，應(yīng)當堅持以下幾方面的要求：

從最廣大人民的根本利益、長遠利益出發(fā)來制定改革的重大決策。這就要認真系統(tǒng)地研究工人、農(nóng)民、干部、知識分子等不同群體的利益訴求和政策訴求，搞清楚這些群體對于改革的基本訴求是什么，他們希望在改革中得到什么。還要搞清楚不同群體的利益訴求之間有什么差異性，如何用改革的決策來彌補之間的差異性，使改革找到最大共識。

要扎扎實實地工作，努力實現(xiàn)人民的新期盼。習近平同志在十八大結(jié)束后記者見面會上講：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”

要深入研究新的發(fā)展階段中出現(xiàn)的特殊群體，注意關(guān)注鼠族、蟻族、月光族、啃老族、空怒族、北漂、海歸、海待、散戶、“留守兒童”、“留守婦女”、“空巢老人”等社會上新出現(xiàn)的人群。改革決策要貼近這些新出現(xiàn)的特殊群體，貼近他們的利益訴求點，使每一個重大的改革決策都能夠造福于這些新的社會群體。

程序化、制度化原則。科學(xué)的改革決策是一種程序化決策。程序化是保障改革決策科學(xué)的有效方法。科學(xué)決策是一個過程，由一整套決策程序構(gòu)成。一般需要經(jīng)過以下幾個步驟，即發(fā)現(xiàn)問題—確定目標—確定準則—擬訂方案—分析評估—方案選優(yōu)（集體開會討論決定）。發(fā)現(xiàn)問題，這是改革決策的起點，確立目標在改革決策中是非常重要的一步，目標錯了，就可能引起整個改革決策的失誤，問題倒逼改革，因此弄清楚問題至關(guān)重要；確定改革價值準則，是為落實目標，作為以后評價目標是否現(xiàn)實和選擇方案的基本依據(jù)；擬定改革決策方案，就是擬制多種可選擇的、有原則區(qū)別的決策方案，以資比較和鑒別；分析評估，主要是運用科學(xué)方法，進行科學(xué)預(yù)測和可行性分析，科學(xué)地表達多種改革方案的利弊；方案選優(yōu)，就是領(lǐng)導(dǎo)者集體討論，拍板決斷。改革決策程序化除了上述技術(shù)程序外，還有一個程序就是防止程序形式化的制度程序：重大改革決策由若干相互銜接的程序構(gòu)成；對每一個改革程序都有人負責；在程序的每一個關(guān)口都有人從技術(shù)、經(jīng)濟的角度進行決策分析。

提高改革決策科學(xué)性的主要途徑

充分發(fā)揮頂層設(shè)計機構(gòu)的作用，推動改革始終沿著科學(xué)化的軌道發(fā)展。2013年12月30日，中央政治局召開會議，決定成立由習近平同志任組長的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負責改革的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。領(lǐng)導(dǎo)小組的第一個職責是研究確定經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度等方面改革的重大原則、方針政策、總體方案。這是確保國家改革決策科學(xué)化的基本前提。第二個職責就是統(tǒng)一部署全國性重大改革，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理全局性、長遠性、跨地區(qū)跨部門的重大改革問題。這是實現(xiàn)國家改革決策科學(xué)化的重要內(nèi)容。第三個職責就是指導(dǎo)、推動、督促中央有關(guān)重大改革政策措施的組織落實。這是保障國家改革決策科學(xué)化的組織基礎(chǔ)。在各個省市建立頂層設(shè)計機構(gòu)，也應(yīng)當從這幾個方面進行統(tǒng)籌，確保改革決策的科學(xué)性。

深入研究改革規(guī)律，在規(guī)律的基礎(chǔ)上提出改革決策。改革是有自身內(nèi)在規(guī)律的，我們應(yīng)當以馬克思主義為指導(dǎo)，深入把握這些規(guī)律。什么是改革規(guī)律？改革規(guī)律就是改革展示出來的發(fā)展邏輯、未來趨勢以及客觀走勢。中國當前改革有什么樣的規(guī)律？規(guī)律之一就是市場從在資源配置中的基礎(chǔ)性作用向決定性作用轉(zhuǎn)變，這就要求大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場標準、市場價值、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。規(guī)律之二就是政府要從直接配置資源、市場審批轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)、市場監(jiān)管。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預(yù)；市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；企業(yè)投資項目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。規(guī)律之三就是在基本經(jīng)濟制度的完善方面，非公經(jīng)濟從與公有制經(jīng)濟共同發(fā)展轉(zhuǎn)向融合發(fā)展，混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，也是國有企業(yè)改革的重要方向之一。全會指出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟有“兩個有利于”：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。”還指出三個允許：“允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。”

加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度。我們黨始終關(guān)注決策科學(xué)化。建設(shè)中國特色新型智庫是我們黨始終重視決策科學(xué)化的必然要求。黨的十六大就提出：改革和完善決策機制，完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性。 黨的十七大進一步提出：推進決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度。黨的十八大則指出：堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。從十六大的“完善專家咨詢制度”到十七大的“完善決策信息和智力支持系統(tǒng)”，再到十八大的“發(fā)揮思想庫作用”，十八屆三中全會提出“加強中國特色新型智庫建設(shè)”可謂水到渠成。中國特色新型智庫應(yīng)當具有這樣幾個特點：第一，清醒的政治立場。站在黨和國家全局的高度提建議、搞咨詢，提供咨詢建議不能偏離中國特色社會主義道路和制度。第二，專業(yè)化的組織。通過一種職業(yè)化的組織建構(gòu)，使智庫內(nèi)部能夠團結(jié)大批專家，形成決策信息和智力支持系統(tǒng)，把專家的建議客觀化。第三，市場化的運作。要依據(jù)市場規(guī)則、市場競爭培育更多優(yōu)質(zhì)的智庫。

提高改革決策者的戰(zhàn)略思維能力。重大改革決策往往是動一發(fā)而關(guān)乎全身，需要領(lǐng)導(dǎo)者具有戰(zhàn)略思維能力。戰(zhàn)略思維能力是具有全球視野的、世界眼光的思維能力，是具有預(yù)見長時段發(fā)展趨勢的思維能力。毛澤東同志在中共七大上說過：“坐在指揮臺上，如果什么也看不見，就不能叫領(lǐng)導(dǎo)。坐在指揮臺上，只看見地平線上已經(jīng)出現(xiàn)的大量的普遍的東西，那是平平常常的，也不能算領(lǐng)導(dǎo)。只有當還沒有出現(xiàn)大量的明顯的東西的時候，當桅桿頂剛剛露出的時候，就能看出這是要發(fā)展成為大量的普遍的東西，并能掌握住它，這才叫領(lǐng)導(dǎo)。”如何培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略思維能力？一是像毛主席講的多學(xué)知識，而且融會貫通。1939年2月28日，毛澤東同志在延安第十八集團軍總兵站檢查工作會議上說過：“有了學(xué)問，好比站在山上，可以看到很遠很多東西；沒有學(xué)問，如在暗溝里走路，摸索不著，那會苦煞人。”二是從現(xiàn)實出發(fā)，運用辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀和方法論，善于把握改革發(fā)展的大趨勢。

（作者：中國社科院馬克思主義研究院研究員、博士生導(dǎo)師）

責任編輯：宋明晏