創新社會治理體制

十八屆三中全會《決定》指出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，這一重要思想體現在社會建設方面，就是提出了“創新社會治理體制”。2004年黨的十六屆四中全會提出社會管理的概念，黨的十七大、十八大報告都沿用了這樣的提法。此次社會治理概念的提出，是對于多年來推進社會建設，處理我國轉型期眾多社會矛盾、社會問題經驗與教訓的吸取和總結，對于以往的理論既有繼承，又有發展，既有延續性，又有開拓性。在怎樣進行治理和治理的方式、方法上，社會治理比較社會管理更具備現代化的特征。社會治理與社會管理，一字之差，卻是黨的社會建設理論與實踐的一次重要的創新。

第一，社會治理更強調 “雙向互動”的特點。傳統的管理體制將管理活動分為管理者與被管理者，注重管理者對被管理者的約束或控制，管理是一種從上到下的控制，上層發出指令，下屬必須服從。這樣的管理方式造成的結果是控制一方掌握全面的權力，被管理的一方處于被動的、服從的地位，顯然不是現代化的社會治理方式。而在社會治理的局面下，政府與社會的關系，既有政府作為公共事務的管理者，從事管理、服務、控制等多方面的工作，也有社會對于政府的監督、督促、批評等眾多的活動；既有從上到下的指揮，也有從下到上的反饋、參與。這種“雙向互動”體現了現代的、文明的、法治的社會治理的理念。

傳統管理體制的最大問題是忽視了社會的活力，單向的控制思維忽視了社會的能動性和能動力量。在我國，黨和政府確實是最重要的領導力量，但是，人民群眾是社會的主體，如果沒有廣大人民群眾的參與，我們的社會建設就不可能實現。傳統管理體制的一個缺點就是政府干預過度，什么事情都要靠政府管，其結果是社會失去了活力，而政府由于承擔了過多責任而不勝其負。社會不去發揮作用，凡遇到事情都倚賴于政府。在今天局面下，政府不可能把所有的事情都攬到自己的身上。過多責任的結果是問題成山，積蓄社會矛盾，群眾也不滿意。所以，創新社會治理的思路是讓社會發揮更大的能動作用，是走群眾路線，相信人民群眾，通過創新社會治理，實現新形勢下的和諧社會。

第二，社會治理更強調多元參與的特點。社會是一個極其龐大的體系或系統，尤其是中國社會，人口數量巨大、疆土遼闊廣大、區域類型多、民族多，構成社會的階級階層、社會群體、職業群體更是多元復雜。中國社會的良性治理，一定需要全體人民的共同參與。在這種復雜體系的治理中，確實需要統帥，所以，黨和政府處于領導和主導的位置上。但是，這絕不是說其他力量不重要。此次文件特別強調“鼓勵和支持社會各方面參與”。這是因為和諧社會構建的前提是全社會成員的積極參與。

在強調社會多種力量參與社會治理方面，《決定》還特別指出了要“激發社會組織活力”。《決定》提出“重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織”。最近，筆者在某城市的基層社區做社會調查，結果發現，在基層社區層面，社會組織的發育狀況還比較滯后，尚有巨大的發展潛力。在調查的地區，被訪者參加過社區公益組織的僅12.6%，參加過工會的僅12.4%，參加過職業協會的僅5.6%，參加過基金會活動的僅2.1%。在基層社區，社會組織的發育十分滯后，這就導致了城鄉社區居民缺少交往、缺少社區認同，處于一片散沙的狀態。

所謂社會組織，我們不應理解得過于狹窄。其實，除了政府和企業以外的組織都可以視為社會組織。在我國的社會組織中，有一類是具有長久歷史和傳統優勢的社會組織，這就是工會、青年團、婦聯。按照我國的工會法，以工資收入為主要生活來源或與用人單位建立勞動關系的勞動者，承認工會章程，都可以加入工會成為會員。所以，工會是面向億萬勞動者的，它是力量最為強大的社會組織。但是，從基層社區的調查數據看，被訪者中參加工會的比例很低。同樣的問題也發生在青年團和婦聯身上。究其原因，是由于，在今天改革開放的全新局面下，我國傳統具有明顯優勢的社會組織，不少都沒有積極地適應形勢的變化，沒有及時作出自身的改革。傳統社會組織很多官氣比較重，動力不強，仍然固守在原來的單位體制框架內，沒有積極拓展、積極進取的精神。尤其是在新型社區中，傳統社會組織發育明顯不足。所謂新型社區就是在改革開放30多年后的今天，新產生的社區類型。比如，新型商品房小區、新開發區、新型農村社區、城鄉結合部社區等。工會、青年團、婦聯，不少還是往往固守在原來的單位體制內、固守在原來的社區內，對于新生社區沒有給予更多的關注。所以，遠沒有實現激發社會組織活力的目標。

所謂激發社會組織活力，也應包括激發企業社會責任的活力。企業雖然在類別上是市場經濟組織，而不屬于一般意義上的社會組織。但是，企業是在社會、社區范圍內運營，必然與社會、社區發生密切的關聯，所以，企業理應承擔更多的社會責任，包括：企業周邊的環境責任、提供就業機會的責任、周邊社區建設的責任、幫助社會弱勢群體的責任等。如果成功激發了企業的社會責任活力，實現了企業的社會參與，則會大大推進和諧社會的建設水平。

在基層社區層面，廣大居民對于改善社區環境、提供社區公共服務、構建和諧社區有著極其迫切的需求和要求，如果進行有效的組織，廣大居民有著非常積極的參與動力。所以，關鍵問題是怎樣組織老百姓，怎樣煥發出廣大居民自身就具有的參與動力。而創新社會治理體制，就是要通過創建新的體制、機制，使得廣大社區居民能夠真正地廣泛參與到社區建設之中。

第三，社會治理強調合作、協商的特征。改革開放30多年以來，社會上明顯出現了“不均等”和利益多元化的趨勢。對于今天的社會格局，如果使用利益群體的分析范式是比較符合實際的。由于社會、社區、小區中都存在不同的、眾多的利益群體，所以，有時候很難形成一致的意見。比如，某城市對于一個新的開發區的建設，不同的社會群體、不同部門，處在不同的位置上，會持有完全不同的觀點。例如，城市經濟工作部門會認為這是推進該地區經濟發展的大好機遇，經濟發展了、產業發展了也會創造更多的就業機會。開發商們會認為，這是一次很好的投資機會、盈利機會。但是，居住在該開發區地域范圍內的居民、家庭，則面臨著被拆遷改造的局面，很多人會認為是對他們生活的重大打擊，近來很多群體事件就是因拆遷改造引發的。而對于新建開發區這樣的事情，環境保護者也往往持異議，認為某些產業會帶來環境問題。對此，歷史文化保護者也常常持相似的觀點，認為大規模的拆遷改造會破壞該地區的歷史文化遺址。又如，對于同樣一塊建設用地的使用，不同的人也會有不同的主張，主張社會公益事業的人會強調應建設醫療教育等公益機構，急需改善住房條件的老百姓會認為用來建設限價房、經濟適用房、廉租房是最緊迫的，等等。在多元利益的格局下，不同利益人群的觀點會是針鋒相對的。

社會治理中協商民主方法就是探索解決上述社會矛盾、社會沖突、社會糾紛、社會問題的制度性的辦法。用協商民主的方法去解決經濟社會發展中的各種問題，去解決和群眾切身利益相關的實際問題。協商民主具有明顯的中國特色，該方式已經經過長期實踐的考驗。《決定》指出：“推進協商民主廣泛多層制度化發展”，“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道。”社會治理中協商民主方法的根本特征就是采取協商、商量、合作、協作的立場，通過聽取多方面、多種人群意見的辦法，統籌、協調處理社會問題，最后達成共識。

第四，社會治理更強調法治的理念。以往講社會管理體制有五句話，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”，而創新社會治理將法治放到了更為重要的位置上。在社會治理中，法治是前提、基礎和保障。我國體制變革中，遇到了紛繁復雜的社會矛盾、社會問題，政府、企業、群體、組織、家庭、個人都常常遇到復雜的問題，有些是棘手的問題，我們怎樣處理這些問題呢？處理社會問題的依據是什么呢？首先就要看是否符合法律、法規，如果某些人的行為就是違法的，不能因為他有勢力、有關系就屈從于他，即使是家庭糾紛，處理事務的基礎和基本原則也只能是法律法規。如以往在處理一些棘手的問題上，有時候因為某些人會鬧，于是就節節讓步，其結果是老實人吃虧，刁鉆者獲益。這樣處理問題的結果就變成所有人都來鬧，問題不但沒得到解決，反而越鬧越大。之所以會如此，就是因為沒有堅持法治是前提、基礎和保障的原則。《決定》指出：“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。”就是強調堅定不移的法治理念。

第五，社會治理更重視公開、透明的治理方式。《決定》總的精神是強調國家治理體系的現代化。現代化的治理方式否定了不公開、不透明、封閉的運作方式。當年，中央在處理“非典”事件的時候，就是凸顯了現代公開、透明的治理方式，結果突發事件處理得及時有效。《決定》提出社會治理創新，也是對于長期探索社會治理方式的理論總結。

第六，社會治理更重視體制機制上的創新。在我國的社會建設領域，社會治理是個新概念，使用這個概念就意味著更多的新意，更具有創新的涵義。《決定》特別提出，在處理社會矛盾、社會問題時，要“創新有效預防和化解社會矛盾體制”，要“健全重大決策社會穩定風險評估機制。建立通暢有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制”。所以，社會治理的創新任務十分艱巨，很多新的機制的建設還要經過實踐的檢驗。

總之，創新社會治理體制的提出，為我國建設、構建和諧社會提出了新的任務，這樣一個全新的理念還需要我們在理論聯系實際的運作中不斷探索、體會。理論工作者和實際工作者要共同努力，共同推進我國的社會建設事業由社會管理向社會治理轉變，完成創新社會治理體制的重大任務。

（作者：清華大學社會學系教授）

責任編輯：杜梅萍