金融通道梗阻

“棚改巨量資金怎么來？要靠金融傳導。”國家開發銀行行長鄭之杰在2013年年底《財經國家周刊》舉辦的一次內部會議上表示，“金融體系順暢是棚戶區改造、保障房建設乃至城鎮化順利推行的前提”。

自2010年以來，各相關部委密集發文管控地方融資平臺，僅2010年出臺的相關政令、規定就多達近20條；2013年銀監會“8號文”和“10號文”亦強調要求金融機構嚴控地方平臺貸，一連串政策“阻擊”地方平臺的躁動。

“銀行機構每年新增約8萬億元的信貸規模，與未來數年內可能超過50萬億元的城鎮化需求相比，顯然杯水車薪。”國開金融有限責任公司副總裁左坤說。

傳統渠道融資無法滿足需求，信托、城投債等渠道亦遭管制。但城鎮化建設的任務仍在持續下達，多位地方官員表示“捉襟見肘”。

傳統信貸收緊

“金融政策太緊了，貸款遠不如前。”襄陽市市長別必雄坦言，前幾年總以為政策會松動，如今才明白監管層“動真格”了，原本規劃中的項目，相當一部分無法動工。

從多地銀監局年底報送的總結材料中，記者發現多處諸如“嚴格執行國家有關平臺信貸調控政策”的描述，且各地均已對“退出類”平臺貸款制定了現場檢查、信貸縮減等方案。

“能提供支持的基本只有國開行。”湖北省一位地級市官員表示，這遠不能滿足需求。

依靠貸款的“好日子”，拐點出現在2010年。

當年6月，國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》首次要求各級政府和銀行機構全面清理平臺債務。

當月，財政部等四部委下發配套文件，為后續的監管風暴揭幕。10月，銀監會下發《關于地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》和《關于做好下一階段地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》，規定以“六步走”來清理四類風險定性的平臺貸款，各地銀監局須按季匯報。

“從此，平臺被納入名單制管理，融資難度驟增。”前述湖北官員說，其所在地級市的平臺公司，2010年至今僅獲得不足6億元貸款，不到全市200多億元建設資金缺口的零頭，“就因為上了銀監會的‘黑名單’”。

同年12月，銀監會以《加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》再次要求金融機構加強警惕，不得接受地方政府以財政性收入、行政事業單位的國有資產或其他任何直接、間接形式為平臺提供擔保，且擔保主體的責任不隨平臺貸款形態的變化而改變。

“嚴控一直持續到今天。”湖北黃石市眾邦城市住房投資有限公司總經理吳金文說，“因銀行要求抵押物落實后方可授信，所以公司已達成意向的22億元貸款目前因缺乏抵押物而遲遲無法到位”。

2013年4月，銀監會又發布《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（10號文），規定新增平臺貸款須滿足現金流全覆蓋等六個硬性條件。

據悉，目前銀監會仍嚴禁簽訂無特定項目的大額授信合作協議。并且，原本可用于非生產性項目的過橋貸款，盡管過去已經有了地方上不得給予優惠利率、不得長期占用、更不得用作項目資本金的嚴令，如今則更是被完全叫停。

低成本信貸曾是融資首選，但受政策等影響，2013年下半年，地方政府融資成本驟增10%-20%，區縣及以下平臺更是提高20%以上。

追堵信托“創新”

由于傳統信貸受限，2012年起，各地融資方式“曲線救國”，表外融資開始活躍。據中國信托業協會調查，2012年基建類信托以同比90%左右的增速瘋狂擴張。

信托能定向私募，更靈活且信披要求低，即使騰挪資產，外界也難知曉。不過，各地卻對此諱忌頗深，愿意說兩句的也不忘時時提醒“到期還款資金早有安排”。

安徽省政府金融辦銀行處副處長張駿透露，地方官員的警惕來自于信托近年來被嚴格整肅的現實，“體量已比前兩年少得多”。

他介紹，安徽全省涉及信托的棚改項目僅有池州市和六安市，兩市分別為總投資為17.85億元和15.26億元的項目，引入了5.5億元和2.5億元信托貸款，占總投資比例均低于30%，期限和利率均為3個月和7.5%。

“迫不得已。”六安市某項目負責人說。

2010年，銀監會先后下發《關于加強信托公司房地產信托業務監管有關問題的通知》和《關于規范非銀行金融機構中長期貸款還款方式的通知》，要求信托公司高度重視風控，對受讓債權等方式變相貸款的情況嚴格甄別。

2013年初，財政部等聯合下發《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，在房地產信托兌付危機尚未化解之時，又將風行一時的基建類信托產品監管擺上桌面。

“作為平臺公司的輸血通道，信托從此被掐斷。”前述湖北官員直言，“我們都傻眼了。”

2013年3月，銀監會又傳出對部分信托公司進行“定向調控”、嚴禁向地方平臺融資的消息。9月，部分地區的銀監局開始要求轄內信托公司壓縮通道類業務，嚴禁資金池業務對接高風險項目，且不得新增銀監會“黑名單”內地方平臺的信托融資規模。

“要打壓也要疏導。”有受訪專家說，諸如REITs這一房地產投資信托基金，就很可能成為日后保障房建設的解決之道。

實際上早在2009年，央行和證監會就分別對REITs有過探討，但后因財稅制度、上市交易和退出機制等制度缺乏而難產，加之其所涉相關法律的完善、配套機制遲遲未跟上。

“央行版REITs方案包括了保障房體系。”左坤介紹，如今城鎮化背景下，REITs應該首先從保障房這一符合政策導向的民生領域開始突破，頂層設計也應盡快跟上。

據悉，REITs目前已在銀行間市場和交易所市場同時試點，上海地區正在探索經驗。當然，這一探索還存在諸多爭議。

發債小幅松動

發債，是地方政府融資的又一重要方式。

國家發改委資料顯示，目前債券融資規模對社會融資總量的占比已超14%。從2000年至2013年11月底，中國企業債券累計發行32044億元。其中，投向市政基礎設施建設和保障房及棚戶區改造項目的資金分別為4685億元和3987億元。

“當年，部分省市城投債發行規模同比增幅超160%，監管部門很快警覺。”前述地方官員回憶。

從此城投債發行受到嚴厲監管。銀監會“黑名單”上的平臺公司及其子公司，不但難以獲批發債或被勸退，甚至其擔保企業也被交易所禁止進行私募債發行備案。不少企業債即便審批通過，市場流動性趨緊時，流標也成為常態。

不過，自2013年年中開始，監管層態度有所緩和。

2013年4月，發改委《關于進一步改進企業債券發行審核工作的通知》對鐵路、通訊等國家重點支持和棚改、公租房等保障房項目發債，明確加快審批的態度。

《財經國家周刊》記者發現，發改委最新公布的企業債券發行公告截止于2013年9月18日，當日公布了“12溫州港債”等共30多只城投債。加上7月公布的20多只，獲批數量明顯高于上半年。

值得注意的是，前述獲批債券的申請時間幾乎全是2012年10月和11月，屬于“存貨”。

“政策有了松動。”發改委人士說，內部會議已多次提及，對于高成本融資但明確用于項目建設且符合國家規定的企業，可重新申請發債；對于資金緊張且項目無法完工的平臺公司，可考慮允許其發行適度規模的新債。

10月，發改委《關于企業債券融資支持棚戶區改造有關問題的通知》，指出凡是承擔棚改的企業均可申請發債，且鼓勵民營企業以直接投資、參股、委托代建（BT）等方式參與項目并發債，上限為項目總投資的70%，鼓勵有條件的市、縣政府給予債券貼息。

不僅如此，上述通知還鼓勵企業發行“債貸組合”專項債券。

“這是大方向，是城投債目前最主要的綠色通道。”前述發改委人士說。“債貸組合”目前已成功發行兩只，分別在湖南岳陽和安徽銅陵試點。

國開行天津分行行長郭林透露，天津西于莊棚改項目也將采取類似模式，被列為了發改委債貸組合的試點項目之一。

“但這還遠遠不夠。”受訪專家表示，棚改資金的體量與整個城鎮化相比還相去甚遠，“僅僅開了這一道口子，有可能引發地方政府‘搭便車’蜂擁而上，導致新的風險。”

險資進入難

多路不通，使得保險資金、住房公積金和社保基金也被寄予期待。

總投資38.61億元的陜西銅川礦務局棚改項目，于2012年引入了社保基金11億元，以全國社會保障基金理事會為出資方，成為陜西省引入的首筆用于民生保障的社保基金。

郭林告訴記者，2012年底，國開行天津分行以擔保人和獨立監督人身份，太平洋資產管理公司為受托人，募集保險資金100億元用于天津“十二五”期間的公租房項目，目前首期50億元資金已到位。

“我們最看重國開行的融資性保函。”太平洋保險天津分公司高級經理陳炎說。

滁州市城市建設投資有限公司董事長貢植平介紹，該市棚改項目也引入了10億元險資，合作方光大永明資產管理公司同樣以國開行保函為重。

北京市2013年也已有部分區縣與數家險企在棚改領域達成了初步合作意向。

“這些資金體量大、來源穩定且回收期長，非常契合民生項目的融資需求。”貢植平說。

然而，上述資金目前主要以債權投資形式進入，首先要解決反擔保問題。國開行評審三局局長孟亞平擔心，國開行出具保函勢必會占用國開行的資本金。

事實上，目前中國棚改項目引入各類資金所需的融資性擔保，基本均由開行承擔，不少項目一旦缺乏開行擔保則可能寸步難行，在吸納和引導社會資金上，開行首當其沖。

但伴隨而來的，是對開行來說日趨嚴重的資本占用問題。面對未來巨額的棚改資金需求，即便是開行近7萬億元的資金體量，將來也會力不從心。

不僅如此，郭林還表示，出具保函則還需得到銀監會許可。此外，險資還必須遵守不高于項目總投資20%的比例要求，需要政府、銀行、險企和監管部門多方考量利潤收益、風險管控和政府債務等復雜因素。

因而，盡管數年前保監會就以《保險資金投資不動產暫行辦法》允許險資進入不動產領域，但迄今成功助力保障房建設的案例卻屈指可數。

“社保資金的風控要求高于險資，公積金則更高。”左坤認為，保障房項目大多屬于政府兜底的“硬骨頭”，如何在風險偏好上實現對接，如何讓監管層減少顧慮，是下一步金融創新的關鍵。