最難啃的“硬骨頭”

因為地處“深山老林”，缺乏市場運作空間，國有工礦、林區、墾區的棚戶區改造，被稱為本輪棚改“最難啃的硬骨頭”。

《財經國家周刊》記者在吉林等地調研了解到，與城市型棚改相比，資金平衡難題在這些由國企主導的棚改項目中表現得更為突出，部分企業甚至被拖垮，出現難補的債務“窟窿”。

“不改還能活，一開始改，整個企業都拖垮了。”吉林森工集團一位負責人很無奈。

國家開發銀行評審三局局長孟亞平認為，啃下這些“硬骨頭”將使新一輪棚改深化出強大的社會效應，中央應進一步加大資金補助和投入力度，“必要時，出臺更多特殊政策來‘因企制宜’，甚至‘一企一策’”。

還賬

50多年前，15歲從山東諸城來到吉林長白山林區后，梁桂琴就再沒回去過。

“響應國家號召建設‘大東北’，到林場后結識了老伴，就扎下了根。”梁桂琴的老伴是個伐木工，新婚時住的是“木刻楞”——用木頭搭建、兩邊糊上泥的簡易房。

而今，梁桂琴和兒子一家，依然住在吉林森工集團三岔子林業局所屬的夾信子棚戶區，和幾十戶老鄰居一樣，她的磚瓦房低矮黑暗、墻體開裂、磚體腐蝕。

事實上，這片棚戶區已經列入當地林業局的新一輪棚改規劃。該局2009年到2013年末已完成棚改新建、改建59.4萬平方米和9880戶，基本消滅了集中連片的棚戶區。

林業局副局長劉風平說，這里的棚戶區改造，感情色彩非常濃。“都是多少年的兄弟姐妹，年輕時為支援國家建設，拋家舍業地到東北，常年累月在深山里餐風飲雪，現在卻住得這么差。因而，即便困難再多，棚改也不能停。”

面臨類似問題的，還有京煤集團。

2013年11月，北京市由企業承擔的最大規模工礦棚改項目——京煤集團工礦棚戶區改造項目首批2000多戶居民開始入住。根據規劃，京煤集團將投資30多億元改造54萬平方米，讓6200多戶職工告別低矮、潮濕、簡陋、擁擠的房屋。

“每平米成本近5000元，但都是為我們企業貢獻一輩子的老職工，不改不行。”京煤集團副總經理孫德剛說，企業盡量在資金上“出大頭”，讓職工搬進新房，少出錢。

尷尬局面

盡管上述工礦、林區、墾區的老國企目標明確，但資金壓力普遍比城市型棚改還要嚴重。

“棚改資金來源，包括中央和省財政補助、企業自籌以及個人承擔三部分。企業主要承擔水、電、暖管網和綠化、道路等基建工程，每平米約需投入350元。”吉林森工集團三岔子林業局基建管理處處長胡潔說。

她告訴記者，截至2013年底，該企業的棚改投入就高達9000萬元。由于騰挪后的土地基本沒有商業開發價值，幾乎全是沉沒成本。

與資金匱乏形成對比的，是該林業局目前的木材采伐量不足過去的一半，盈利能力大幅降低。

同樣，吉林森工集團下屬的其他7個林業局也苦不堪言：棚改必須往前走，但越走“窟窿”越大。目前，該集團共完成5.78萬戶棚改項目，基建配套墊資高達8.4億元。

該集團計劃發展部部長張繼程表示，墊資如此巨大的原因，在于早期規劃沒將林場納入其中，基礎設施“先天性貧血”。例如，“村村通”交通建設工程就沒包括林場，使得如今各林場到鎮區的公路80%仍是土路。

即便是近年來發展勢頭良好的京煤集團，也同樣面臨這一難題。

“企業已經為此欠債30多億元。”孫德剛表示。幸而集團自有土地較多，通過與北京市有關部門反復溝通協調，政府同意在未來的土地收入中返還一部分用于補“窟窿”。

但孫德剛擔心，這項“特殊政策”至今沒落實下來，“得不到這部分錢，30多億還真不知道該怎么還。”

“一企一策”

根據2013年出臺的《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》，2013-2017年全國將改造國有工礦（含煤礦）棚戶區90萬戶，改造國有林區棚戶區和國有林場危舊房30萬戶，改造國有墾區危房80萬戶。

針對眼下由老國企主導的上述棚改進程中的難題，一些基層官員呼吁“因企制宜”，制定更多“特許方案”。

首先，針對資金嚴重困難的企業，中央和地方政府在深入調查后，應該加大政策傾斜和資金支持力度。尤其是接下去的棚改已進入啃“硬骨頭”的階段，對“最難啃”的個案，可以嘗試“一企一策”來分析研究，給予特殊支持。

對于普遍存在的企業基礎設施配套資金急缺等問題，專家建議中央有關部門提高基礎設施配套補助資金，一方面減輕企業后續改造的資金負擔，一方面彌補前期已經形成的資金“窟窿”。

其次，授人以魚不如授人以漁。

“因企制宜”的關鍵，在于為老國企轉型升級“開藥方”。倘若只解決住房問題，企業卻連開支都存在困難，勢必缺乏研究棚改的動力。尤其國有工礦、林區、墾區的棚改，絕非簡單的建房、蓋房，應與企業轉型升級和區域的產業布局緊密結合。唯有企業發展，才能防止棚改安置房數年后再次淪為新的棚戶區。

“我們這十年發展還不錯，才敢大手筆參與棚改。倘若十年前，好幾千的無房戶，誰敢改？誰敢碰？”孫德剛直言。

不少基層官員還建議，地方政府應該在國有工礦、林區、墾區棚改中配建一部分租賃型保障房，將數量少但確實“上不起樓”的困難家庭，一并納入城鎮住房保障體系。

張繼程告訴記者，集中連片的棚戶區已經改得差不多，下一步主要是生活困難的散戶，且多是因病失去勞動能力的中老年人，確實拿不出錢“上樓”，“這部分群體最需要幫助、最為弱勢，廉租房等租賃型保障房是最好的選擇”。

不僅如此，吉林的一家棚改搬遷戶還建議，地方政府在有條件的情況下，應該盡量將部分國有工礦棚改項目安置的建設用地，選址在交通便利、基礎設施完善的“建成區”。棚改安置住房應該和“大市政”公用設施、公共服務設施等同步規劃、同期建設、同時運行，而不是讓安置房孤零零存在。