黃石棚改創新

“拆遷戶買不起、政府貼不起。”這是國家開發銀行評審三局局長孟亞平眼中的棚改大難題。

在棚戶區居民占低收入人群比例高達80%的湖北省黃石市，通過三房并軌、租補分離、產權共有等制度創新，以及以公租房為核心的住房保障體系重構，正在突破這“買不起、貼不起”的難題。

“黃石模式引領了保障房并軌等一系列新趨勢，頗具前瞻性。”國家發改委財金司一位人士如是評價。

率先并軌

黃石，是中部地區典型的資源枯竭型城市和老工業基地，人口260萬。據該市在2013年新棚改提出后的最新統計，2013-2017年，黃石需改造的棚戶區面積約2000萬平方米，涉及13萬戶家庭，總投資高達400億元。

“我們年財政收入才剛剛破百億元，資金包袱太重。”黃石市房地產管理局副局長吳金文曾對棚改任務深感壓力。

無奈，“吃飯財政”倒逼地方政府創新。

《財經國家周刊》記者在多省市走訪調研過程中了解到，各地普遍存在廉租房、公租房、經濟適用住房、限價房，以及囊括棚戶區在內的政策性租賃用房等多種復雜的保障房形式，而且各品類界限模糊、標準重疊且多為多頭管理。

“都攪和暈了。”吳金文直言，中央專款專用理論上利大于弊，“不過在實際操作中，有可能會影響原本就奇缺的項目資金的使用效率 。”

國開行安徽分行副行長吳守華也深有同感：“不打破固有的管理模式，棚改將越來越難”。

由此，黃石市政府2009年開始探索以公租房為核心的住房保障體系重構，將原國有直管房、已交付的廉租房、建完未分配的經濟適用房、行政事業單位及國有企業自管住房等全部清理、多房并軌，還將還建房超面積部分也統一納入公租房管理，使得政府的保障房責任目標驟然清晰。

而此舉與中央相關政策的出臺相比，足足提早了近五年。

直到2013年12月，住建部、財政部和國家發改委才聯合對外發布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，規定從2014年起，各地公租房與廉租房并軌運行，統稱為公共租賃住房。

而提早行動的黃石，目前已通過新建、改建、配建、吸納、轉化等方式籌集了2萬余套公租房，并實施各類棚戶區改造1萬戶。眼下，5000多套房源已投入市場，1萬多套房源正在建設中，整個城市的公租房總量被迅速做大。

民生項目市場化

據測算，公租房項目的投資回收期平均約40年，存在中長期投資與低收益并存的“先天不足” 。

“財政唱主角，如何才能不加重地方債務風險？”在國開行湖北分行副行長張道洋看來，項目自身形成有效的現金流，是解決問題的關鍵。

為此，黃石市政府于2009年出資1.15億元成立了保障房建設的投融資平臺——眾邦城市住房投資有限公司，全面負責政府獨資的保障房項目的融資、建設、運營和管理，吳金文兼任公司總經理。

“不同于傳統的融資平臺，眾邦更加市場化，既吃政策飯又吃市場飯。”吳金文說。

很快，一系列政策陸續出臺：全市所有商品房開發項目均需配建至少5%的公租房，公租房項目中則需配建10%的商品房；全市的地產項目都需“肥瘦搭配”，以拓寬房源并增強公租房項目的融資和回款能力。在現金回流上，眾邦公司采取了以市場租金為主來分類補貼、租補分離的特殊模式，并且以租為主、租售結合。

以市場之手來運作民生項目，黃石市政府首次在錢的問題上變得游刃有余。

黃石市此前的廉租房租金每月僅0.5元/平方米，2009年全市改革后，租金很快上調至每月4.5-9.9元/平方米。一方面眾邦公司按現有市場價征收租金，另一方面市政府以五個檔位對保障對象分類補貼，變“暗補”為“明補”，且差異化實施落實，最高補貼可達租金的90%。

“收租更加公平、陽光化，且中長期的租金收入能覆蓋大半的政府貸款本息。”前述發改委人士說，強調市場化并細化補貼細則、加強監管，是黃石調動市場力量的關鍵。

此外，租補分離還能改變地方政府“盲目建房”的現象。領取補貼的低收入家庭能在市場上自由選擇租住，緩解了公租房供求的巨大缺口。各地普遍出現的對保障房“住進去后出不來”的不良現象，也會隨之遏制。

“以市場價格支付租金，以市場手段調節供需，政府和保障對象誰也占不到便宜，最終都會趨于理性。”吳金文說。

“共有產權”

“共有產權”，是黃石模式的又一特點。

據悉，黃石保障房共有產權分為兩種：一是還建公租房的共有產權，即棚改項目中還建房超面積部分納入公租房管理，個人和還建房建設方共同持有房屋產權；二是公租房使用五年后可按年度出售計劃向承租人出售，變為共有產權形式。

前者按市場價出租時，年租金收入基本能覆蓋融資成本的年利息支出。待拆遷戶經濟條件允許后，共有產權部分就可實行有條件地產權流轉，及時回籠前期建設資金。

對于后者，根據《黃石市公共租賃住房管理暫行辦法》，公租房承租人在租期滿5年后可申請購買其所租住房的完全產權，出售過程需執行相關的年度計劃，由此來解決公租房項目“有投入無產出”的內生缺陷和營養不良問題。

“資金壓力必然有，光靠政府一家絕對不現實，因此必須給社會資本一個回收利潤的期望值，它們才會參與。”張道洋表示。

而支撐這一期望值的，是土地使用權的順利出讓。在黃石，當地政府獨資建設的公租房或棚改項目用地，全部采用土地出讓而非劃撥的方式，以確保未來產權轉換的便利。為此，黃石市政府在制度設計上為眾邦公司“開綠燈”，賦予其土地收儲、出讓的權利，收入歸其所有。

“由此，我們就可以通過土地招拍掛，將棚改項目騰挪的土地出讓給開發商，以商業項目來以豐補歉、滾動開發。”吳金文說。