生態國土需要“反規劃”

重構國土資源空間規劃體系，優化國土空間開發格局，被決策層放在了重要位置。

在不久前的全國國土資源工作會議上，國土資源部（以下簡稱“國土部”）副部長徐德明表示，國土部將完善國土資源空間規劃體系，在縣（市）層面探索實施“三規合一”或多規融合，推動《土地利用規劃條例》立法。

《財經國家周刊》記者獲悉，《全國國土規劃綱要（2011-2030年）》（以下簡稱《綱要》）已編制完成，國土部已著手推動下一步的研究工作。

1月15日，國土部下屬相關單位組織召開了“國土空間開發戰略及城鎮化研討暨國土規劃專題研究成果交流會”。國內規劃界的“大腦”們匯聚一堂，給出了對中國未來國土空間開發的主張和建議。

生活高于建設

國土部副部長胡存智表示，目前中國國土開發利用矛盾突出，空間開發失衡，開發利用質量不高。主要表現在，資源能源約束趨緊、生態系統退化加劇、區域和城鄉差距繼續擴大、陸海開發統籌協調不足、城鎮空間分布和規模結構不合理等問題突出。

而國土空間開發格局的優化，最重要的就是落實國土空間規劃體系建設。

《財經國家周刊》記者了解到，《綱要》由國土部和國家發改委牽頭、歷時3年編制完成，其根據資源環境綜合承載能力和國家經濟社會發展戰略，統籌陸海、區域、城鄉發展，統籌各類產業和生產、生活、生態空間，對資源開發利用、生態環境保護、國土綜合整治和基礎設施建設進行了綜合部署。

“目前我國空間規劃碎片化問題突出，相關規劃各自為政、交叉重疊甚至相互沖突，未來空間規劃體系重構和規劃類型整合是大勢所趨。”參與《綱要》編制的國土部相關部門負責人表示，國土部下一步要做的工作是以“反規劃”的理念推動土地利用總體規劃、城市總體規劃，以及經濟和社會發展規劃在空間上的整合優化。

以往的規劃順序，通常是優先選定開發、建設空間，而后在余下的國土空間里尋找生態與農業空間。但“反規劃”的理念則與這一順序不同，是指把生態文明放在第一位，將生態和農業空間首先選定，而后再尋找開發、建設空間。

在這位負責人看來，未來的空間規劃體系，在全國和省級層面應編制國土規劃，確定生態、經濟發展、重大基礎設施建設、農田保護的大空間；在市域和縣域層面做土地規劃，讓空間規劃落地，按照“反規劃”的理念優先劃定生態空間和農業空間，劃定城市發展邊界；在具體的市、縣、鎮、村，做城鄉發展規劃。

他同時認為，重建空間規劃體系，樹立“反規劃”的理念同樣重要。

“過去地方的發展觀和政績觀，以發展主導一切，建設服從發展，用地安排服從建設。往往劃定很大的建設和發展的空間，把吃飯和生態的空間壓縮的很小。”

該負責人認為，推動“三規合一”，首先要轉變地方的這種規劃理念。“把生活安全和生態安全放在更高的位置上，優先劃定農業和生態空間，然后在剩下的空間中再考慮發展建設問題。”

徐德明表示，國土部將在2014年選擇部分市縣，開展“三規合一”或者“多規合一”的試點。據悉，廣州市兩年前已率先啟動了“三規合一”工作，北京市2014年在修改城市總體規劃時也要做到和土地利用總體規劃的“兩規合一”。

劃定三條底線

按照《綱要》，目前中國國土空間格局已成“開”字形，“兩橫”是隴海蘭新沿線地帶、沿長江地帶，“兩縱”是京廣-京哈沿線地帶、東部沿海地帶。未來還將積極培育京蘭、滬昆、京九3條重要空間軸帶，推動形成多中心網絡型國土空間開發新格局。

要實現上述理想開發格局，就必須要有科學而嚴格的空間管制措施。

在1月15日召開的“國土空間開發戰略及城鎮化研討暨國土規劃專題研究成果交流會”上，國土部信息中心研究員張麗君提出劃定“三線”管控，即生存線、生態線、保障線。

張麗君介紹，劃定“生存線”，是指明確耕地保護面積和水資源開發規模，主要目的是保障國家糧食和水資源安全；設置“生態線”，是指明確重點生態功能區和各類國家級保護區范圍，提高生態環境安全水平；設置“保障線”，是指保障經濟社會發展所必需的基礎設施建設需要，促進工業化和城鎮化健康發展，確定能源和重要礦產生產基地及運輸通道，確保國家能源資源持續有效供給。

據了解，上述“三條底線”理念已在相關層面取得了較大共識。國土部相關負責人透露，該部計劃2014年從京津冀、長三角、珠三角三大城市群以及500萬人口以上的特大城市開始進行落實。劃定城市發展邊界，劃定優質耕地和生態空間，然后調整現有規劃。

《財經國家周刊》記者同時獲悉，重構空間規劃體系被決策層列為“第四類”改革，也就是研究基礎不夠需要抓緊研究的。

“優化國土空間開發格局，既需要做好頂層設計和總體規劃，也需要制度保障和機制推動。”國土部規劃司司長董祚繼認為，優化國土空間開發格局還必須建立差別化的土地管控體系，推進土地管理制度改革創新，加快落實促進主體功能區建設的財稅、投資、產業、土地等政策。