加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理和政府投資評審工作的研究

摘要：針對政府投資性項(xiàng)目在建設(shè)管理工作中存的主要問題及財(cái)務(wù)監(jiān)督空缺對建設(shè)投資的影響，本文闡明了政府投資評審工作在項(xiàng)目建設(shè)全過程發(fā)揮的重要作用，分析其代表財(cái)政監(jiān)督對加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)管理的意義，并結(jié)合其當(dāng)前結(jié)構(gòu)和今后發(fā)展的方向提出一些建議。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目管理 政府投資評審 財(cái)務(wù)監(jiān)督

隨著黨的群眾路線教育實(shí)踐活動的深入，把人民群眾的錢用到刀刃上是政府公共管理的基本要求。在深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時期，我國還要大力發(fā)展道路網(wǎng)絡(luò)、科學(xué)教育、文體旅游等基礎(chǔ)設(shè)施，全面改善人們的生活品質(zhì)。這些都需要大量的財(cái)政性資金來支持，監(jiān)督管理好財(cái)政資金是政府財(cái)政工作的關(guān)鍵任務(wù)之一。對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全過程管理的主要目的是為了有效控制工程成本，提高項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，而不是單純的做大做多，GDP上去了，生活品質(zhì)卻沒有實(shí)質(zhì)性提高。

財(cái)政部門經(jīng)過一段時間的摸索，努力加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)資金管理，取得了一定的成績，但在工程建設(shè)管理上還存在一些不可忽視的問題：一是建設(shè)項(xiàng)目資金超預(yù)算、超概算；二是建設(shè)資金管理不嚴(yán)，建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)不規(guī)范，工程款虛報(bào)；三是項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)重復(fù)投入。有多方面的原因造成這些問題，既有我們的基建項(xiàng)目初期決策領(lǐng)導(dǎo)主觀臆斷、不遵守市場規(guī)律、未合理規(guī)劃和缺乏科學(xué)論證，也有在工程建設(shè)中項(xiàng)目管理部門職能發(fā)揮不好，政府投資財(cái)務(wù)監(jiān)督空缺的原因。如何發(fā)展新時期的財(cái)政投資評審制度，充分發(fā)揮其權(quán)利落實(shí)其義務(wù)，規(guī)范政府投資評審工作，使其既是政府的有力助手又是政府的納諫官，財(cái)政投資評審將成為政府職能得以充分發(fā)揮的重要一環(huán)。

1 財(cái)政投資評審以科學(xué)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)為政府宏觀決策提供依據(jù)

現(xiàn)階段的財(cái)政投資主要是公共性的，市場經(jīng)濟(jì)直接為市場提供基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施等外部條件，政府投資評審活動的性質(zhì)和目的其實(shí)也是為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)，其制度、內(nèi)容、方式也要與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。但作為公共性投資，首先是服務(wù)社會，不能以追求項(xiàng)目贏利為目的，項(xiàng)目的效益評價(jià)也必須采用社會方式，而不是商業(yè)方式來評審。因此，公共投資效果的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不能局限于資金成本，還要考慮社會效益。如對周圍人口的覆蓋面、便利性和環(huán)境影響等。

財(cái)政評審要建立項(xiàng)目總投資數(shù)據(jù)庫，并添加社會效益參考指標(biāo)。建設(shè)項(xiàng)目之間存在差異大、周期長、項(xiàng)目效益不確定的特點(diǎn)，要求政府投資評審中心充分發(fā)揮自己的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，認(rèn)真履行自己的職責(zé)，運(yùn)用已有的科學(xué)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，對財(cái)政支出的建設(shè)性項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，為政府選擇經(jīng)濟(jì)效益和社會效益高的項(xiàng)目提供支持，合理安排財(cái)政性建設(shè)資金。

2 明確政府投資評審的職責(zé)范圍，從微觀落實(shí)項(xiàng)目投資的合理性

政府投資評審工作將為政府提高財(cái)政投資的效率提供有效的支持，雖然項(xiàng)目的評價(jià)涉及建設(shè)成本和社會效益，但必須以建設(shè)成本的評審為主，評審工作是對建設(shè)項(xiàng)目各要素的審核的綜合，側(cè)重于微觀經(jīng)濟(jì)，投資所產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是評審工作的結(jié)果對政府的參考。造價(jià)工程領(lǐng)域近年來也有一些新的發(fā)展，評審工作要不斷創(chuàng)新，學(xué)習(xí)運(yùn)用市場成熟技術(shù)和手段，總結(jié)知識，一方面深入研究實(shí)施工程量清單計(jì)價(jià)前提下的新模式、新方法，一方面積極引入政府投資項(xiàng)目公眾參與和專家評審機(jī)制。實(shí)施科學(xué)化管理，評審工作按流程進(jìn)行，減少人為性、隨意性。加大投資決策的咨詢力度，從建設(shè)項(xiàng)目的各個階段（即全過程）對資金進(jìn)行控制，引入現(xiàn)代化的評審技術(shù)以適應(yīng)新時期政府投資管理的需要。

建設(shè)項(xiàng)目前期工作一般是指從項(xiàng)目的醞釀抉擇到開工建設(shè)前進(jìn)行的各項(xiàng)工作，主要包括項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及施工圖設(shè)計(jì)階段，以及國土、規(guī)劃等職能部門按權(quán)限審批該項(xiàng)目滿足行業(yè)規(guī)定的過程，它是我國建設(shè)項(xiàng)目基本建設(shè)程序的起始階段，也是一個非常重要的階段。由于受以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，長期以來我國的建設(shè)項(xiàng)目前期工作一般委托具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的研究院進(jìn)行，都是由單純的工程技術(shù)人員完成，綜合財(cái)務(wù)和工程的人員很少參與，財(cái)務(wù)監(jiān)督和管理實(shí)屬空白。政府投資評審填補(bǔ)了這個空白，在項(xiàng)目決策設(shè)計(jì)階段，就參與審查擬建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案，調(diào)整設(shè)備選型、控制投資估算；審查初步設(shè)計(jì)概算，進(jìn)行項(xiàng)目的技術(shù)方案經(jīng)濟(jì)評價(jià)，協(xié)助設(shè)計(jì)單位優(yōu)化設(shè)計(jì)方案。實(shí)踐證明，有政府投資評審中心人員參與的建設(shè)項(xiàng)目前期工作，能對設(shè)計(jì)人員不負(fù)責(zé)任，追求高額設(shè)計(jì)費(fèi)，超標(biāo)提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行有效控制。

建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施階段是指項(xiàng)目開始建設(shè)到項(xiàng)目建成投產(chǎn)移交階段。建設(shè)項(xiàng)目是否在發(fā)改部門批準(zhǔn)的概算范圍內(nèi)保質(zhì)保量完成，是檢驗(yàn)政府投資效果的好壞標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)在對建設(shè)項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理兩個方面。政府投資評審，在工程承發(fā)包階段，應(yīng)參與編制招標(biāo)文件、制定合同條款、審定標(biāo)底，要在審查環(huán)節(jié)杜絕缺項(xiàng)、漏項(xiàng)、少報(bào)工程量以及惡意的不平衡報(bào)價(jià)等，避免中標(biāo)后再結(jié)算中補(bǔ)報(bào)工程差額的“釣魚”現(xiàn)象（如小河區(qū)珠顯路二期工程，初始編制預(yù)算價(jià)為1766.36萬元，經(jīng)政府投資評審后，修正不合理單價(jià)和漏項(xiàng)、缺項(xiàng)，核減171.14萬元，使工程在可控范圍內(nèi)，盡可能的節(jié)約造價(jià)）；在項(xiàng)目實(shí)施階段建立項(xiàng)目監(jiān)督小組，跟蹤審查工程進(jìn)度款撥付、設(shè)備、材料訂貨、變更簽證、相關(guān)索賠等，對施工單位想虛報(bào)的工程量和抬高的價(jià)格嚴(yán)加核減，有效制止其套取國家資金的行為并有所威懾；在竣工驗(yàn)收階段，重點(diǎn)審查工程價(jià)款結(jié)算和竣工財(cái)務(wù)決算，因?qū)こ探ㄔO(shè)各階段及時跟蹤，對項(xiàng)目的來龍去脈清楚，可謂是對項(xiàng)目結(jié)算明察秋毫，所以能確實(shí)的對工程價(jià)款的結(jié)算和竣工財(cái)務(wù)決算做好控制，項(xiàng)目決算做到不苛刻不放松。 3 深化政府投資評審建設(shè)，切實(shí)有效地發(fā)揮財(cái)政職能

政府投資評審是一項(xiàng)政策性、專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，為切實(shí)有效的發(fā)揮財(cái)政投資評審在基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)中的作用，就必須建立和完善投資項(xiàng)目評審機(jī)制，明確財(cái)政投資評審的權(quán)利和義務(wù)，做到與財(cái)政職能的充分結(jié)合與緊密連接。

評審的直接表現(xiàn)為財(cái)政性投資項(xiàng)目支出的核減，更重要的是評審工作為積累和分析財(cái)政性基本建設(shè)項(xiàng)目提供了資金使用效益等方面的數(shù)據(jù)和資料，從單位工程造價(jià)、固資交用率、投資利潤率、環(huán)境影響評價(jià)、建設(shè)工期等指標(biāo)對公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)社會效益作客觀評價(jià)，為政府投資決策積累經(jīng)驗(yàn)、提供信息依據(jù)。中西部地區(qū)要加快建立政府投資評審信息系統(tǒng)，通過充分積累和分析工程造價(jià)資料，掌握建筑市場價(jià)格規(guī)律，有效利用過去的數(shù)據(jù)來預(yù)測項(xiàng)目未來建設(shè)的投資趨勢，以提高政府投資評審的精度。

財(cái)政投資評審在政府基本建設(shè)項(xiàng)目中有著舉足輕重的位置，政府對他的期望越大，給與他的權(quán)利也越大。投資評審以項(xiàng)目為出發(fā)點(diǎn)，不理會政府官員的干預(yù)、不接受施工企業(yè)的誘惑、不畏懼項(xiàng)目技術(shù)的復(fù)雜，堅(jiān)持科學(xué)、客觀、公正的原則進(jìn)行項(xiàng)目評價(jià)。每一個財(cái)政投資評審的工作人員都深知，權(quán)力越大、責(zé)任越重的道理。他們會盡自己的所學(xué)所能，為政府項(xiàng)目的投資決策提供最有效的技術(shù)支持。

政府投資評審系統(tǒng)近幾年在各個縣市陸續(xù)成立，為財(cái)政部門加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理，加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算管理，做出了突出的貢獻(xiàn)。希望政府投資評審在更大范圍、更深層次發(fā)揮作用。為此，需注重以下三個方面。一是以建立法律層面的政府投資評審制度為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)依法評審。目前投資評審涉及微觀范疇內(nèi)的業(yè)務(wù)范圍、管理制度、運(yùn)轉(zhuǎn)流程等，并沒有法律依據(jù)，制定指導(dǎo)其評審業(yè)務(wù)的法規(guī)，使政府投資評審形成規(guī)范、統(tǒng)一、有序的系統(tǒng)；二是以落實(shí)機(jī)構(gòu)性質(zhì)為切入點(diǎn)，使評審部安心履行財(cái)政職能。各縣市根據(jù)編制實(shí)際情況，把評審機(jī)構(gòu)定性為行政或事業(yè)單位，賦予其公平、公正履行職責(zé)的職能。三是以提升評審質(zhì)效為切入點(diǎn)，落實(shí)評審工作的科學(xué)性、統(tǒng)一性。應(yīng)制定全國范圍的統(tǒng)一規(guī)范，明確行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)區(qū)域間的對比、比較，便于快速高效建立項(xiàng)目績效評價(jià)體系。

科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化其實(shí)包括了管理的現(xiàn)代化，政府投資評審中心應(yīng)運(yùn)而生，為加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理科學(xué)化提供了有力保障。他能督促建立有效的資金運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化資金使用的控制和約束。將其作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政改革的一項(xiàng)新課題，在探索和實(shí)踐中不斷進(jìn)化和完善是本文的初衷。我們要堅(jiān)持學(xué)以致用、開拓創(chuàng)新的精神，不斷完善政府投資評審的內(nèi)涵、構(gòu)架、功能和職責(zé)。讓政府投資評審為財(cái)政監(jiān)管職能發(fā)揮更重要的作用。

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作者簡介：包鑫榮（1982-），男，貴州安順人，工程師，大學(xué)本科，研究方向：建筑工程管理。