多維價值準則、財政激勵與煤炭清潔利用

摘要：煤炭清潔利用是煤炭可持續(xù)利用及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展

的重要準則，煤炭的利用需要統(tǒng)籌促進發(fā)展、清潔利用、公平利用等價值準則，需要協(xié)調(diào)好清潔利用與促進發(fā)展的關系，也需要協(xié)調(diào)好清潔利用與公平利用的關系，煤炭利用價值的最大化就是在兼顧多維度價值準則過程中為經(jīng)濟社會更好地服務。財政激勵是實現(xiàn)煤炭清潔利用的重要機制，通過構建基于清潔利用的財政激勵體系能很好地實現(xiàn)煤炭利用的清潔化，并能兼顧經(jīng)濟發(fā)展與公平利用。

關鍵詞：清潔利用 價值準則 財政激勵

1 概述

煤炭是我國能源供應的主要來源，煤炭給我國經(jīng)濟的高速發(fā)展提供了強大的能源保障，但煤炭利用帶來的污染問題卻日趨嚴峻，以霧霾問題為代表，煤炭利用的清潔化已刻不容緩，煤炭占我國一次能源供應的70%以上，我們不可能在短期內(nèi)大幅度減少煤炭使用量，而實現(xiàn)煤炭的清潔利用才是解決當前空氣污染問題的關鍵。煤炭清潔利用技術在我國已經(jīng)比較成熟，但我國煤炭清潔利用的總體狀況仍然不夠理想。技術的廣泛利用不僅牽涉到技術創(chuàng)新的問題，也牽涉到既有技術的推廣問題，需要從制度層面上構建一套完整的激勵約束機制，推動煤炭加工和利用的清潔化。

低排放、低消耗的新型工業(yè)化已經(jīng)倡導了二十年，煤炭利用的清潔化也早就成為目標，但日趨嚴峻的空氣污染證明從全國范圍而言，清潔利用技術的創(chuàng)新與推廣任重道遠，來自各個方面的阻力很多。比如：煤炭產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)煤區(qū)域發(fā)展的利益、經(jīng)濟快速增長的能源安全、低成本的電力供應、易獲得且低成本的工業(yè)要素、煤炭高消耗型區(qū)域的工業(yè)經(jīng)濟效益、高成本的清潔利用技術，等等，這些都是煤炭清潔利用技術創(chuàng)新與推廣的阻滯因素。煤炭清潔利用不僅涉及企業(yè)巨大的資金投入、人才投入和制度創(chuàng)新，更需要政府從財稅、政策、制度多方面的激勵約束機制，要把企業(yè)的清潔利用行為放在整個煤炭資源利用的全面戰(zhàn)略以及相對應的價值準則中考察，才能構建起煤炭清潔利用的政策制度體系。

2 資源利用的多維價值準則與煤炭利用的清潔化

煤炭資源的開發(fā)利用和優(yōu)化配置需要遵循一系列重大的價值準則，必須從這些價值準則中厘清煤炭清潔利用的動力因素與阻力因素，探尋如何實現(xiàn)清潔利用準則與其它利用準則的有機統(tǒng)一，進而尋找清潔利用技術創(chuàng)新與推廣的激勵約束機制。我們試圖從清潔利用、發(fā)展、公平三個方面十個維度探討煤炭資源開發(fā)利用的價值準則，見表1。

2.1 基于清潔利用的價值準則

2.1.1 生態(tài)開采。生態(tài)開采價值準則要求煤炭在采掘環(huán)節(jié)避免對環(huán)境的破壞，避免對森林、草場、耕地、水體的污染，提高煤炭的回采率。

2.1.2 污染物低排放。在煤炭加工利用的過程中，要減少在洗煤、煉焦、煉鋼、火電行業(yè)等產(chǎn)生的廢水、廢渣、粉塵和二氧化硫排放，降低對空氣、水體、土壤的污染，要降低各類污染物的排放量，尤其以粉塵和二氧化硫為代表的空氣污染物。污染物的低排放要求企業(yè)通過清潔技術的創(chuàng)新和清潔技術的應用來實現(xiàn)，包括在使用過程中間環(huán)節(jié)的控制和末端的治理，在中間環(huán)節(jié)要提高能源效率，降低污染物產(chǎn)生的比率，在末端治理環(huán)節(jié)要建設脫硫脫塵等設施，這些需要通過不斷的科技創(chuàng)新，降低企業(yè)內(nèi)部污染治理的成本，提高治理效率。

2.1.3 環(huán)境支付。在煤炭加工利用的過程中，煉焦、煉鋼、火電行業(yè)等產(chǎn)生的粉塵和二氧化硫排放，有負的外部效應，對這些企業(yè)和行業(yè)，需要實現(xiàn)與排放一致的環(huán)境支付成本，實現(xiàn)負外部效應的內(nèi)部化，可通過設計對煤炭利用的污染物排放交易機制來控制總體污染，也可通過直接的稅收機制內(nèi)部化污染效應，需要對煤炭的下游產(chǎn)業(yè)進行有效的設計，可在煤炭價格中植入污染稅，利用污染稅發(fā)展替代清潔能源，或者為下游企業(yè)的脫硫除塵提供技術支持和資金支持。應當通過有效的稅收約束機制限制煤炭的粗放式利用，激勵企業(yè)技術創(chuàng)新和推動企業(yè)加快先進降耗技術和循環(huán)利用技術的應用。

2.2 基于發(fā)展的價值準則

2.2.1 為增長提供生產(chǎn)要素。在我國經(jīng)濟高速增長的背景下評價煤炭定價機制效率的一個重要方面是現(xiàn)有價格機制能否給煤炭供給方提供強大的激勵機制，以滿足持續(xù)增加的需求。煤炭資源是我國能源供給的第一大來源，特別是在我國石油資源和天然氣資源相對缺乏的資源條件下，煤炭成為我國經(jīng)濟高速增長的重要保障，在過去和將來相當一段時期，煤炭資源在國民經(jīng)濟增長中有不可取代的重要地位。根據(jù)BP2013年世界能源統(tǒng)計，2012年我國煤炭資源的消耗約18.25億噸石油當量，占全球煤炭資源消耗的47.5%，而同期我國石油的消耗僅僅占全球的5%，煤炭在我國能源的貢獻中具有絕對重要的地位，因此煤炭資源優(yōu)化配置的最大目標是為國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展提供強有力的資源保障。經(jīng)濟可持續(xù)增長要求煤炭的使用成本相對穩(wěn)定、供需相對平衡。從未來煤炭資源的供需平衡關系來看，隨著煤炭深加工以及能源需求的巨大潛力，煤炭供需緊平衡的格局在相當長一段時期還將持續(xù)存在，煤炭減量化使用目標很難實現(xiàn)，這將使煤炭清潔利用面臨巨大的壓力。

2.2.2 可持續(xù)利用。煤炭作為一種不可再生資源，其可持續(xù)利用日益面臨可耗竭性的制約，必須從未來長期可持續(xù)利用的角度實現(xiàn)煤炭資源的節(jié)約利用、循環(huán)利用和替代利用。煤炭價格不僅要體現(xiàn)其生產(chǎn)成本，還要體現(xiàn)其稀缺價值，不僅要體現(xiàn)其對當代人的價值，還要體現(xiàn)其對后代人的價值，當代人的使用會產(chǎn)生基于未來使用的機會成本。從煤炭的節(jié)約利用和循環(huán)利用來看，需要實現(xiàn)對煤炭的高效率使用和減量化使用，降低企業(yè)單位產(chǎn)值煤耗。

煤炭作為不可再生性資源從長期看必然面臨替代利用的問題，從能源安全和可持續(xù)發(fā)展角度看，煤炭的替代利用逐漸迫切，目前，大多數(shù)替代能源（風能、太陽能、生物能等）與煤炭相比，仍然會呈現(xiàn)成本高、價格高、相關配套產(chǎn)業(yè)與下游產(chǎn)業(yè)不成熟等等因素。新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程與國家的煤炭產(chǎn)業(yè)政策有很強的相關性，實現(xiàn)煤炭利用的清潔化無疑會提高煤炭的利用成本，也相對提高了替代能源的相對效益，政府明確的煤炭清潔利用目標能提高新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景，提高投資預期效益。

2.2.3 市場配置。煤炭作為重要的生產(chǎn)要素，其高效率利用的前提是高效率的配置，市場是實現(xiàn)高效率配置的平臺，市場配置要求建立系統(tǒng)的交易制度，包括建立明晰的產(chǎn)權制度，公平競爭的規(guī)范制度以及完備的政府競爭規(guī)制體系；市場配置也要求建立開放競爭的市場格局、發(fā)達統(tǒng)一的交易場所、高效順暢的流通體系。在此基礎上要求煤炭價格能敏感地反映市場供給和需求的變化，同其它市場條件下的商品價格一樣，供給和需求是決定價格變化的直接因素，煤炭的產(chǎn)量、港口煤炭庫存、電煤需求量、焦煤焦炭需求量、煤炭進出口量等反映供求的指標應該對煤炭短期價格的變化有重要影響。從另一個角度來看，市場配置還體現(xiàn)在價格波動能有效地影響供求，當煤價高位運行時，能有效地抑制需求，并能促使供給擴張，而在煤價低位運行時，能抑制供給，擴張需求，降低庫存。

2.2.4 環(huán)境優(yōu)化。減少煤炭使用的負外部效應已經(jīng)成為煤炭資源利用的重要目標，價格能影響煤炭使用的環(huán)境效應，必須建立有效的煤炭定價機制以應對當前嚴峻的環(huán)境問題。就當前突出的霧霾問題而言，煤炭的利用面臨兩大任務——減量化使用和清潔化使用，另外，在煤炭采掘過程中，也要降低對生態(tài)的破壞，并對不可避免的破壞進行生態(tài)恢復。外部效應的內(nèi)部化是煤炭定價機制設計的重要目標，可以考慮通過環(huán)境稅、可持續(xù)發(fā)展基金等形式的稅制將煤炭使用的環(huán)境成本內(nèi)化在煤炭的價格中，提高煤炭使用的相對價格，促進煤炭的減量化使用；對污染型企業(yè)開征污染稅，對清潔使用企業(yè)提供價格補貼，促進煤炭的清潔使用；對煤炭深加工產(chǎn)品（如煤制天然氣、煤制油等）提供價格補貼，推動煤炭的深加工和清潔使用。因此，通過建立有效的稅費制度，內(nèi)化煤炭使用的外部成本，激勵約束企業(yè)行為，使環(huán)境優(yōu)化成為企業(yè)的自覺行動。

2.3 基于公平的價值準則

2.3.1 平等主義。經(jīng)濟福利上盡可能的均等是資源開發(fā)利用中的重要價值準則。由于煤炭資源的稀缺性，而環(huán)境惡化又面臨減量化使用的壓力，競爭性使用下強勢群體對弱勢群體、強勢產(chǎn)業(yè)對弱勢產(chǎn)業(yè)會存在排擠效應，由于煤炭資源稀缺性日益強化，競爭性使用的格局會日益加劇，這使低收入群體等弱勢群體以及農(nóng)業(yè)等弱勢產(chǎn)業(yè)在有限的煤炭資源使用中面臨富人等強勢群體與強勢產(chǎn)業(yè)的擠壓，而西部地區(qū)和農(nóng)村對能源的支付能力也大大弱于東部和城市，市場經(jīng)濟的一價定律卻使他們在市場中面臨同樣的使用成本。在煤炭價格高漲時期，煤炭資源開發(fā)、加工會給煤炭產(chǎn)區(qū)和煤炭行業(yè)帶來巨大的意外財富，但在煤炭產(chǎn)區(qū)內(nèi)部和煤炭行業(yè)內(nèi)部，人們從資源開發(fā)中獲取的收益存在較大的落差，已有文獻研究證明，煤炭資源型地區(qū)的收入差距往往要高于其它地區(qū)，且有擴大的趨勢（趙康杰、景普秋、賈琳，2011），因此，需要規(guī)避煤炭開發(fā)利用過程中存在的暴利以及收入差距擴大的趨勢。

2.3.2 補償原則。為保障煤炭資源的可持續(xù)供應，煤炭產(chǎn)區(qū)在發(fā)展中為經(jīng)濟增長和全社會的生態(tài)環(huán)境保護做出了貢獻，在資源采掘過程中，還造成了地區(qū)對其它產(chǎn)業(yè)的擠出效應，先進制造業(yè)和其它有可持續(xù)發(fā)展能力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，造成了今天一些資源型城市的“荷蘭病”效應，需要對這些地區(qū)進行長期的補償；一些生態(tài)發(fā)展區(qū)域在保護空氣、水源等重要環(huán)境資源過程中減少或者限制了煤炭的使用，也需要對這些地區(qū)進行補償；新能源比如風電、太陽能等科技型資源的建設促進煤炭減量化使用，這些行業(yè)也應該獲得補償。

3 煤炭清潔利用的財政激勵效應

煤炭清潔利用準則要求以煤炭的清潔利用為目標，然而，清潔利用技術的創(chuàng)新與推廣需要付出巨大的成本，在一定意義上，煤炭清潔利用可能需要犧牲經(jīng)濟增長，降低煤炭經(jīng)濟增長的要素貢獻率，提高煤炭企業(yè)的生產(chǎn)成本，提高下游企業(yè)煤炭使用成本，降低高耗能行業(yè)的國際競爭力，降低高耗能區(qū)域的短期財政收入等等。但煤炭清潔利用同時也能推動其它價值準則的改善，比如，煤炭清潔利用能提高煤炭資源的使用成本，進而提高煤炭資源的邊際利用效率，促進煤炭節(jié)約利用和替代利用，煤炭清潔利用能促進煤炭清潔利用技術相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進循環(huán)利用技術、節(jié)約利用技術、廢氣廢水處理技術、新能源技術等技術的集成創(chuàng)新，從而為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造空間。

從（5）式來看，顯然財政激勵后的清潔利用方式市場占有率要高于沒有財政激勵的市場占有率。財政激勵對社會總收益的影響效應是多方面的，包括環(huán)境收益，空氣和水質(zhì)量的改善，還包括清潔型生產(chǎn)技術的技術外溢效應，清潔生產(chǎn)方式還將帶動新型環(huán)保技術及環(huán)保設備產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并可能帶來乘數(shù)效應，清潔生產(chǎn)方式的推進還將釋放替代能源的市場前景。成本則主要來自污染稅的經(jīng)濟效應，包括對煤炭采掘行業(yè)需求終端的抑制效應，對下游行業(yè)生產(chǎn)要素成本的提高，對資源采掘區(qū)域稅收負擔的加重等，同樣也可能帶來乘數(shù)效應。根據(jù)測算，若對污染型動力煤使用方式征收100元/噸的污染使用稅，對清潔型動力煤使用方式補貼100元，以當前5500大卡動力煤市場均價550元/噸的價格水平，兩種生產(chǎn)方式的相對成本變動接近40%，將徹底改變清潔型生產(chǎn)方式的市場前景；從污染型企業(yè)的煤炭使用成本來看，并不會大幅度增加企業(yè)的負擔，2008年以來，5500大卡動力煤平均價格高達700元/噸以上，下游發(fā)電企業(yè)和熱力企業(yè)應該能承擔相應的成本沖擊。

污染生產(chǎn)方式相對使用成本的提高還可加速替代能源的應用，新能源利用的經(jīng)濟價值不僅取決于新能源自身使用成本，也取決于煤炭資源的使用成本，若煤炭使用成本提高，則風能、太陽能、生物能利用的價值相對提高，有利于清潔能源和可再生能源對煤炭的替代。從歐洲新能源的推廣經(jīng)驗來看，煤炭清潔利用的強制性推廣政策支持大大促進了新能源技術的科技創(chuàng)新和應用。

4 以財政激勵為主導，構建煤炭清潔利用的良性發(fā)展機制

煤炭清潔利用具有廣闊的應用空間，然而煤炭的清潔利用由于受企業(yè)成本的影響，在市場條件下，企業(yè)并沒有足夠的內(nèi)部動力去進行投資，通過技術創(chuàng)新和技術改造來實現(xiàn)清潔利用，但政府若能構建有效的財政約束與激勵機制，改變企業(yè)在污染使用和清潔使用的收益，內(nèi)部化企業(yè)的污染外部效應，使清潔利用成為關乎企業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展的重要目標，則清潔利用可以通過企業(yè)的自我實施行為實現(xiàn)自成長。

通過更加嚴格的環(huán)境稅可以影響污染者備選活動的成本與收益，改變企業(yè)原有的成本收益結構，使企業(yè)能對不可再生資源的利用做出新的選擇，或者減量化使用，或者循環(huán)使用，或者替代使用等，政府通過環(huán)境稅的利益引導機制和約束機制引導企業(yè)做出對環(huán)境和對企業(yè)都有益的選擇；環(huán)境稅把企業(yè)的污染排放量與其成本成正比，因而有持續(xù)動力去推動不可再生資源的清潔、循環(huán)、節(jié)約使用，環(huán)境稅制度把環(huán)境利益有效地與企業(yè)的發(fā)展利益密切聯(lián)系在一起，從而實現(xiàn)了企業(yè)利益與環(huán)境利益的統(tǒng)一，在確保多種發(fā)展目標的前提下實現(xiàn)煤炭的清潔利用。

對清潔生產(chǎn)的財政補貼是實現(xiàn)煤炭清潔利用的重要保障，如前文所述，煤炭是我國大規(guī)模使用的生產(chǎn)要素，基于經(jīng)濟增長和公平使用的考量，不可能大幅度降低對煤炭的使用，因而通過更大規(guī)模的清潔利用技術創(chuàng)新和技術應用的財政支持，可以循序漸進的轉變煤炭的利用方式，激勵企業(yè)在技術創(chuàng)新過程中獲取更強的清潔技術，在清潔利用中減少企業(yè)的成本負擔，在污染物的處理中降低企業(yè)的費用，從而促進清潔生產(chǎn)方式成為企業(yè)長期可持續(xù)的生產(chǎn)方式。因此通過正向的財政支持是煤炭清潔利用必不可少的保障。

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