首都高校應急管理體系研究

摘要：“十二五”時期首都高校應急管理工作面臨更多、更復雜的風險因素。應急管理體系之于首都高校，其核心內容主要包括應急預案、應急體制、應急機制和應急法制。體制是基礎，機制是關鍵，法制是保障，預案是前提。當前首都高校應急預案體系基本建立、應急管理體制正在形成、應急管理機制逐步建立、應急管理法制日益完善、應急管理保障明顯加強，首都高校應急管理體系建設在各方面取得了一定的成效。盡管如此，仍然與國家和首都對高校應急管理工作的要求以及首都高校改革建設與發展的要求有一定的差距。從世界范圍內看，可以借鑒美國、日本、德國和香港等一些國家（地區）的高校應急管理體系建設的成功經驗，“他山之石，可以攻玉”。當前和今后一段時期，首都高校應急管理體系建設的基本任務就是要以提高首都高校應急管理綜合能力為主線，進一步完善應急預案體系、應急管理體制、應急管理機制、應急管理法制和應急管理保障，形成統一指揮、結構合理、功能完善、反應靈敏、協調有序、運轉高效、特色鮮明的應急管理體系為首都高校“平安校園”建設提供有力保障。

關鍵詞：首都高校；應急管理；突發事件

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1007-0079（2014）26-0008-06

《北京市“十二五”時期應急體系發展規劃》指出，“十二五”時期首都公共安全和應急管理形勢面臨的挑戰和考驗更加復雜嚴峻，防范與處置突發事件工作任務更加繁重艱巨，自然災害風險日趨頻繁，各類事故災難仍然可能高發，城市安全運行面臨較大壓力，公共衛生事件發生的不確定性增大，社會安全穩定形勢更加復雜。[1]這是首都高校所面臨的客觀環境。作為首都的北京市面臨的各種風險必然直接或間接地反映到高校中來。北京地區現有普通高校89所，其中中央部署高校36所，市屬高校38所，民辦高校15所，目前在校全日制普通本?？粕?8萬人，研究生21萬人。這是一個非常龐大而又特殊的群體。尤為突出的是，首都高校特殊的地理位置以及在全國的影響力，勢必更加凸顯可能造成的社會影響，也因此決定了首都高校應急管理工作面臨更多、更復雜的風險因素。

自2003年“非典”以來，國家和北京市應急管理體系建設取得了令人矚目的成就，在實踐中也發揮了重要的作用。但是當前應急管理體系與復雜多變的公共安全形勢還不完全適應。國務院應急管理專家組組長閃淳昌指出：“突發事件多發生在基層。經驗表明，基層第一時間的處置方式對減少傷亡和損失最為關鍵?！弊鳛槭锥紤惫芾眢w系組成部分的首都高校應急管理體系建設仍然需要繼續推進。深入研究首都高校應急管理體系，建設首都高校“平安校園”，對于實現“把首都高校系統建設成為‘平安北京’最安全、最穩定、最和諧的示范區”的目標具有重要意義。

一、首都高校應急管理體系概述

1.高校突發事件及其應急管理

突發事件的涵義在理論界和實務界都達成了統一的觀點，在突發事件應對的法律法規中也有了明確的表述。《北京市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》第二條第二、三款規定，突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。高校作為人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新的重要領域，人口密度大，人群特殊（社會精英聚集地），成為風險高發、集中且復雜之場域。筆者認為，高校突發事件是指高校中由于偶發性因素引起的突然發生的、嚴重影響學校正常工作、生活、教學和科研秩序，威脅師生員工生命、財產安全，危及社會穩定，需要采取特殊措施應對的社會安全、事故災難、公共衛生、自然災害、考試安全、網絡和信息安全等事件。高校突發事件除了具有發生突然性、處置緊迫性、結果危害性和影響廣泛性的一般特點外，還有社會敏感性、主體活躍性、誘因多樣性的特點。

高校突發事件主要包括六大類：其一，社會安全類突發事件。包括高校校園內外涉及師生員工的各種非法集會、游行、示威、請愿以及集體罷餐、罷課、上訪、聚眾鬧事等群體性事件，各種非法傳教活動、政治性活動，針對師生員工的各類恐怖襲擊事件，師生員工非正常死亡、失蹤等可能會引發影響校園和社會穩定的事件等。其二，事故災難類突發事件。包括高校樓堂館所等發生的火災、建筑物倒塌、擁擠踩踏等重大安全事故，高校重大安全交通事故，溺水事故，大型群體活動公共安全事故，造成重大影響和損失的后勤學生食堂飯菜供應價格、供水、電、氣、油等事故，重大環境污染和生態破壞事故，影響高校安全穩定的其他突發災害事故等。其三，公共衛生類突發事件。是指突然發生，造成或者可能造成高校師生員工嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大失誤和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。包括發生在高校內的突發公共衛生事件，主要是群體性食物中毒事件、腸道傳染病和呼吸道傳染病等引發的公共衛生事件。高校所在地發生的、可能對高校師生員工健康造成危害的突發公共衛生事件，如H1N1流感、SARS。其四，自然災害類突發事件。包括氣象（酷熱、極冷）、海洋（臺風）、洪水、地質、森林、地震災害以及由地震誘發的各種次生災害等。其五，考試安全類突發事件。包括由北京市教育行政主管部門組織的市級以上教育統一考試中，在命題管理、試卷印刷、運送、保管等環節出現的泄密事件，以及在考試實施、評卷組織管理過程中發生的違規事件。其六，網絡和信息安全類突發事件。包括利用校園網絡發布有害信息，進行反動、色情、迷信、暴力等宣傳活動；竊取國家及教育行政部門、高校保密信息，可能造成嚴重后果的事件；各種破壞校園網絡安全運行的事件。

高校突發事件應急管理是指在突發事件發生之前、中間和之后，教育行政主管部門和高校為減輕或減緩特殊事件的影響，恢復自身正常的運行秩序所采取的具體行動和措施。其目的在于積極預防并有效控制突發事件的發生，在盡可能短的時間內快速反應并科學應對突發事件的發展，在最大程度上及時恢復并盡快降低突發事件的損失和影響，以維持高校的正常教學生活秩序。

2.首都高校應急管理體系

應急管理是指為了降低突發事件的負面影響和嚴重后果，達到優化決策的目的，在對突發事件的原因、過程及后果的分析和預測的基礎上，有效整合社會各方面的資源，對突發事件進行有效預防和妥善處置的策略應對過程。[2]應急管理體系是應急管理的基礎，是指應對突發公共事件時的組織、制度、行為、資源等相關應急要素及要素間關系的總和。[3]應急管理體系之于首都高校，主要是北京市教育行政主管部門和首都高校應對突發公共事件時的組織、制度、行為、資源等相關應急要素及要素間關系的總和，是相對于常態下的首都高校管理體系的非常態應急管理體系，其核心內容主要包括應急預案、應急體制、應急機制和應急法制（簡稱“一案三制”）的總體?！耙话溉啤笔撬奈灰惑w，共同構成應急管理體系不可分割的重要組成部分，四個核心要素之間相互作用、互為補充，共同構成一個復雜的人機系統?？傮w來看，體制是基礎，機制是關鍵，法制是保障，預案是前提。[4]

（1）高校應急預案。應急預案的主要作用是“防患于未然”，以確定性應對不確定性，化不確定性的突發事件為確定性的常規事件，轉應急管理為常規管理。[5]高校突發事件應急預案是指承擔應對突發事件職能的北京市或區縣政府應急部門、北京市教育行政主管部門和高校針對高校突發事件的預防和準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建，以及應急管理的組織、指揮、保障等內容而制定的工作計劃。高校應急預案體系包括內涵于國家或地方政府總體應急預案、專項應急預案、重大活動應急預案中關于高校的相應內容，教育部或首都教育系統突發公共事件應急預案（部門應急預案）以及高校自身制定的校內應急預案體系（企事業單位應急預案）。

（2）高校應急管理體制。應急管理體制是指應急管理機構的組織形式，即綜合性應急管理組織、各專項應急管理組織以及各地區、各部門的應急管理組織各自的法律地位、相互間的權力分配關系及其組織形式等。[6]從法律上來說，并不存在高校應急管理體制。但是在高校應急管理工作實踐中，一方面在突發事件級別較高的情況下，高校應急管理工作一部分包括在國家或地方政府應急、專項應急和重大活動應急工作中，高校處于配合與協助的角色；另一方面在突發事件級別較低的情況下，高校應急管理工作主要存在于高校所在系統和高校自身內部，相對獨立，由教育部或北京市教育行政主管部門以及各高校開展應急管理工作?；谶@種特殊性，高校應急管理體制應當是外嵌于國家或地方政府應急、專項應急和重大活動應急管理體制，而內存于首都教育系統和各高校內部的一種綜合性的應急管理體制。

（3）高校應急管理機制。應急管理機制是指突發事件預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援以及善后恢復與重建等全過程中各種制度化、程序化的應急管理方法與措施，涵蓋事前、事發、事中、事后各個時間段的應急管理全過程。[7]在首都教育系統和各高校內部建立的監測預警機制、應急信息報告發布機制、應急決策和指揮機制、應急響應機制、溝通與動員機制、應急保障機制、恢復與重建機制、評估與獎懲機制等。其原則是：統一指揮，反應靈敏，協調有序，運轉高效，實現與社會預警、社會動員、快速反應、應急處置的整體聯動。

（4）高校應急管理法制。應急管理法制是指在突發事件引起的公共緊急情況下如何處理國家權力之間、國家權力與公民權利之間以及公民權利之間的各種社會關系的法律規范和原則的總和。[8]在《中華人民共和國突發事件應對法》和《北京市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》等法律法規統領下，與社會安全、事故災難、公共衛生、自然災害、考試安全、網絡和信息安全保障和救援相銜接的，由首都教育系統統一規范或延伸到首都高校內部的相關標準或高校內部規范性文件體系。

此外，高校應急保障也是應急管理體系中的重要內容，包括應急隊伍、應急經費、應急物資和應急技術等。

二、首都高校應急管理體系的現狀、問題及其成因

1.首都高校應急管理體系的現狀

（1）首都高校應急預案體系基本建立?！笆晃濉逼陂g，北京市在應急預案體系建設上取得重要進展，建立了以市總體預案為核心，專項、保障和部門預案及區縣總體預案為依托，單位預案為基礎的應急預案體系，全市共制定各級各類應急預案48.1萬個。[9]北京市應急委員會依據國家相關法律法規、北京市相關規章和教育部《教育系統突發公共事件應急處置預案》《北京市突發公共事件總體應急預案》等，制定了《北京市影響校園安全穩定事件應急預案》。以北京市應急預案體系為基礎，以首都教育系統相關應急預案為依據，在首都高校校內基本建立了以高?？傮w預案為核心，包括專項應急預案、二級單位應急預案、重大活動應急預案、重要場所應急預案、校區應急預案等在內的應急預案體系。在《北京市突發公共事件總體應急預案》《北京市突發公共事件應急預案管理辦法》進行全面修訂后，首都各高校進行了新一輪的預案制定和修訂工作，進一步深化了應急預案體系建設。

（2）首都高校應急管理體制正在形成?！侗本┦杏绊懶@安全穩定事件應急預案》明確，發生在首都高校對首都乃至全國政治社會穩定可能或者已造成重大影響的，帶有群體性特征的事件的應對工作在北京市維穩工作領導小組的統一領導下開展。應急指揮體系與職責包括指揮機構及其職責、成員單位和相關單位及其職責、辦事機構及其職責、現場指揮部和工作組及其職責等。北京市教育主管部門負責建立教育系統維穩和應急工作體系，全面開展涉及校內和教育系統內部的一般、較大級別突發事件應急應對工作，必要時請北京市維穩工作領導小組及有關部門提供支持。當事件超出教育系統處置能力范圍、即將或已經發生對首都安全穩定產生重大影響的重大、特別重大事件后，從維護首都穩定大局出發，需及時提請北京市維穩工作領導小組統一協調處理。與北京市影響校園安全穩定事件應急管理體制、北京市教育系統維穩和應急工作體系相對接，高校基本建立了突發事件處置機構及其職責，成立了突發事件處置領導小組及其辦公室、應急指揮中心、現場指揮部和相關工作小組，在首都高校突發事件處置過程中發揮了重要作用。

（3）首都高校應急管理機制逐步建立。在《北京市影響校園安全穩定事件應急預案》中建立了圍繞影響校園安全穩定事件的應急管理機制。首都教育系統和高校正在總結自“非典”以來，應對各類重大公共衛生事件的處置經驗；全面總結首都高校在“平安奧運”和“平安國慶”建設中預防與重大事項風險評估、綜合防控與應急管理體系等方面經驗，從單一的首都高校突發事件處置轉向全過程應急管理機制建設，著力探索建立首都高?！捌桨残@”建設長效機制。首都高校應急管理的預防預警、應急指揮協調、恢復重建等機制研究和建設工作已經啟動，正在著手建立一整套貫穿于突發事件事前、事發、事中、事后全過程管理的規章、制度、工作程序和標準。

（4）首都高校應急管理法制日益完善。首都高校應急管理法制既包括帶有一般性的適用于首都高校的應急管理法制，又包括專門適用于首都高校的應急管理法制。一般性的適用于首都高校的應急管理法制既包括應急管理綜合性法律法規，如《中華人民共和國突發事件應對法》《北京市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》，又包括大量應對社會安全、事故災難、公共衛生、自然災害、考試安全、網絡和信息安全等事件的法律、法規、規章和其他規范性文件。專門適用于首都高校的應急管理法制包括國家教育行政部門和北京市教育行政部門針對首都教育系統應急管理規章和其他規范性文件，以及首都高校關于社會安全、事故災難、公共衛生、自然災害、考試安全、網絡和信息安全等方面的大量規章制度。首都高校的突發事件處置體制、突發事件應對機制、突發事件應急預案制定，以及校園安全綜合防控等規章制度的應急管理法制日益完善。

（5）首都高校應急管理保障明顯加強。與首都高校保衛工作隊伍一體的高校應急管理工作隊伍包括保衛干部、保安隊員、大學生治安服務隊員、學生班級安全委員、公寓宿舍安全員、消防安全重點部位管理責任人、“平安校園”兼職安全員等，具備一定應急管理知識、能力、水平的應急管理工作隊伍正在建立。應積極組織保衛干部等人員參與上級開展的公共安全與應急管理知識培訓，提高應對突發事件的決策和處置能力；制定突發事件應對的教育培訓計劃，對教職工進行突發事件應對法律、法規和安全管理制度、安全操作規程以及應急知識等方面的教育培訓，提高教職工安全防范的意識和能力。各高校應通過多種形式廣泛開展突發事件應對法律、法規和應急知識的宣傳教育；采取多種形式開展應急知識教育，培養學生的安全意識和自救與互救能力；并通過組織各種類型和方式的預案演練，強化廣大師生員工的應急管理知識、能力與水平。首都高校還應在不斷投入大量專項經費，深入開展科技創安深化工程的基礎上，日益完善校園綜合防控體系，大大提高綜合防控水平，為首都高校應急管理保障奠定堅實的基礎。

2.首都高校應急管理體系存在的不足及其成因

實踐證明，首都高校應急管理體系的發展，是與國家和首都應急管理體系的發展緊緊聯系在一起的。首都高校應急管理體系也從建立時起就經受了一系列重大考驗，并隨之不斷完善，積累了寶貴經驗，為向更高目標和更高水平發展奠定了堅實基礎。同時，也要清醒地看到，首都高校應急管理體系由于國家和首都應急管理工作總體的大環境與首都高校系統應急管理工作小環境，以及應急管理理念、應急管理制度、應急管理技術等多方面的原因，與國家和首都對高校應急管理工作的要求以及首都高校改革建設與發展的要求相比，首都高校在應急預案、應急管理體制、應急管理機制、應急管理法制和應急管理保障等方面還存在諸多差距和不足。

（1）在應急預案方面。應急預案體系不健全。專門適用于首都高校的應急預案僅有《北京市影響校園安全穩定事件應急預案》，且僅適用于“因國際國內重大突發事件、校園及周邊安全、改革和政策調整等問題引發的，以青年學生為主體，對首都乃至全國政治社會穩定可能或者已造成重大影響的，帶有群體性特征的事件?！薄鞍l生在首都教育系統各級各類學校的其他突發事件，需要其他相關部門啟動相關的專項或部門應急預案?！备鶕壳罢莆盏那闆r，首都高校系統尚缺乏社會安全（部分）、事故災難、公共衛生、自然災害、考試安全、網絡和信息安全等突發事件的預案體系。應急預案管理制度未建立，包括應急預案體系建設規劃、應急預案編制、審查、批準、印發、備案、公布、培訓、演練、實施、修訂、考核、獎懲、保密、信息化管理以及人員、科研、經費保障等內容的首都高校應急預案管理制度還有待全面建立。應急預案內容缺乏可操作性。現有首都高校尤其是各高校應急預案普遍存在上下一般粗、相互之間照搬照抄、定位不準、銜接不緊、操作性不強等問題。[10]

（2）在應急管理體制方面。目前首都高校承擔部分突發事件應急管理工作的組織體系還是北京市維穩工作領導小組及其相應工作機構和北京市教育系統維穩工作領導小組及其相應工作機構，以及各高校突發事件處置領導小組及其相應的工作機構，還有常設的安全穩定工作機構和安全保衛機構。既未成立專門的高校應急管理機構，也未在承擔部分應急管理職責的機構中明確應急管理的全面工作。當前的應急管理體制基本上停留在突發事件處置層面，應急管理的組織體系職責未涉及應急管理的其他重要環節，真正意義上的首都高校應急管理體制尚未建立。雖然《北京市影響校園安全穩定事件應急預案》中明確了北京市影響校園安全穩定事件應急管理體制，以及各高校突發事件處置領導小組及其相應的工作機構相對健全，但仍然與首都高校應急管理體系全面建立相距甚遠。

（3）在應急管理機制方面。《北京市影響校園安全穩定事件應急預案》中明確，影響校園安全穩定事件以外的其他突發事件的應急管理機制尚未建立。首都高校除圍繞突發事件應急處置環節有較健全的應對機制外，還未建立包括預測預警、應急響應、信息報告與發布、后期處置、應急聯動機制等內容的全過程應急管理機制。雖然存在現有安全保衛工作中與應急管理機制內容相關的比如矛盾與隱患排查、信息報送與信息收集、突發事件處置、與部分機關的聯動等，但是從應急管理視角看，整體上各環節既不成系統，涉及的內容也很不全面，與真正的“統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效”應急管理機制有較大差別。

（4）在應急管理法制方面。首都高校應急管理法制作為國家和北京市應急管理法制的重要組成部分。從整個國家和北京市應急管理法制來看，首都高校應急管理法制在與國家和北京市應急管理法制對接方面還存在很大的差距，應當健全與社會安全、事故災難、公共衛生、自然災害等突發事件應急管理方面的規章制度。從自身視角看，首都高校應急管理法制具有自身的獨特性，應當健全考試安全、網絡和信息安全事件應急管理方面的規章制度。并使所有的應急管理規章制度系統化、科學化、規范化。當前，作為主要規制政府、社會、高校和學生等在應急管理中的權力和義務的《校園安全法》缺位，使得完善和構建首都高校應急管理法制體系難有大的作為。

（5）在應急管理保障方面。與首都高校保衛工作隊伍一體的應急管理工作隊伍面臨著應急管理工作職責不明確、應急管理工作人員不專業、應急管理工作隊伍不穩定等諸多問題。應急管理工作的教育、培訓、演練常態機制尚未建立，師生員工的應急知識和應急管理工作人員的應急能力亟待提高。首都高校校園周邊及校內諸多安全隱患因素尚難以消除，首都高校校園安全綜合防控的設施設備尚需完善，首都高校校園應急避險工具、應急救援設備基本處于缺位狀態。

綜上所述，筆者認為首都高校應急管理體系存在諸多差距和不足的原因主要有以下兩個方面：一是外部原因。首都高校應急管理體系是國家和首都應急管理體系的重要組成部分，由于應急管理工作的特殊性，首都高校應急管理體系與國家和首都應急管理體系、各高校具體所在的區縣的應急管理體系、首都教育系統應急管理體系等有著千絲萬縷的關系。首都高校應急管理體系的完善很大程度上受制于多個外部因素。當前首都高校應急管理體系存在的問題，首都的其他各系統在一定程度上也同樣存在，具有一定的普遍性。如對應急管理體系建設有著重要決定性影響的應急管理理念、應急管理制度和應急管理技術創新等，很大程度上受國家和首都應急管理體系建設總體進程的影響。二是內部原因。從首都高校應急管理體系內部看，仍然是由于首都高校在應急管理的理念、制度和技術上的原因造成了諸多問題。在應急管理理念上，首都高校應急管理體系建立在突發事件應急處置而非全面的應急管理概念之上，建立在過度依賴政府而非主動與政府和社會對接的基礎上和建立在分散應對而非綜合管理的基礎之上。在應急管理制度上，由于傳統和歷史的原因，動員應急占主導，制度應急被弱化，應急管理制度化、規范化和科學化長效機制缺失，應急管理體系存在諸多薄弱環節，應急管理體系建設步履維艱。在應急管理技術保障上，全面反映到應急指揮、預警監測、信息管理、事后評估以及應急救援等系統的公共安全科技支撐體系是應急管理體系重要保障。本應該具有先天優勢的首都高校，自主研發公共安全科技的意識不強，主動性不夠、積極性不高。

三、域外國家（地區）高校應急管理體系建設的成功經驗

（1）在應急預案方面。美國聯邦緊急事態管理局與各州教育部門合作制定了一系列應對危機的行動指南，是一個集合政府、社會團體、家庭以及學校的綜合管理系統。香港地區制定了《校園危機支援計劃》，包括了危機預防措施、危機管理對策和應對計劃。

（2）在應急管理體制方面。德國實行決策與執行相分離的應急指揮系統。應急指揮系統在負有政治責任的各級政府最高領導人的領導下，分成兩個應急指揮中心。行政指揮中心主要負責危機處理的領導、組織與協調，屬于行政決策層面。戰術指揮中心通常由消防隊擔任總指揮，執行行政指揮中心發布的命令，負責災難救援現場的領導與指揮，并對危機處理的結果負責。兩者既相互融合又相對分離。臺灣建立了“中央”（教育部）、地方和學校校園安全通報處理中心三級網絡化的應急管理機構，各級校安中心是應急管理的專門機構。

（3）在應急管理機制方面。美國建立了五級威脅預警系統，并要求各學校依據該系統制定一套由危機緩解、預防和準備系統及校園環境審查、學生監控、心理干預、校園警察實時監控、警察培訓體系、全民教育體系、危機回顧及預案等子系統構成的校園預警系統。美國高校的應急機制遵循統一管理、屬地為主、分級響應、標準運行等原則。[11]日本建立了包括全民意識教育、避險自救互救技能訓練、信息監控衛星定位、全民防災體驗及訓練等二級子系統。

（4）在應急管理法制方面。美國的大學校園危機管理在宏觀、中觀、微觀層面上基本形成了一整套應對法案和實戰指南，如《校園安全法》《校園禁槍法》《校園、社會禁毒及安全法》《改善校園環境法案》《聯邦應急計劃》《危機計劃的實用資料：學校與社區指南》等。尤其是美國《校園安全法》，從法律層面厘清政府、社會、高校以及學生等在危機管理中的權力和義務，追究高校所在地相關政府以及職能部門因管理不力或失職造成校園突發事故或災害的行政和法律責任。社區和學校主要承擔校園危機“第一應對者”的角色，即在州和地方救援隊伍沒有到來之前積極開展營救、提供信息服務等。美國的學校非常注重尋找和發掘學區、社區的安全資源。日本校園安全法律健全，除了《教育基本法》《學校保健法》，還有《學校安全法》。

（5）在應急管理保障方面。美國教育部下發《危機計劃的實用資料：學校和社區指南》，正式將美國聯邦緊急事態管理局倡導的危機預防、緩解、應對以及恢復四階段理論引入教育系統。美國安全學校聯盟提供的“安全資源清單”包括校內、學區和社區三部分。美國學校在進行危機管理時，整合一切可利用的資源，特別是社區中的城鎮議會、警察部門、消防部門、健康衛生部門等，從而構建起一張校園安全的立體“保護網”。美國在危機管理中引入新技術，比如引入森林管理署開發的突發事件指揮系統（ICS），通過ICS可以統一各救援部門的組織架構、術語和程序運行，從而將學校和其他負責公共安全的部門、機構緊密聯系在一起。[12]德國實行專業化與社會化相結合的應急救助體系，消防隊是德國專業化應急救援的中堅力量。不僅防火救火，同時承擔救災現場緊急救援的重任，擔當災害現場指揮角色，廣泛開展宣傳和培訓災害救援知識，以及在其他緊急情況下提供援助。德國消防隊不僅種類多，而且分布密級、布局合理。德國特別重視應急管理工作的社會化力量，主要體現在志愿者體系上，各種各樣的志愿者組織數量眾多，分布廣泛、歷史悠久。日本各都、道、府、縣教育委員會基本都編寫了《危機管理和應對手冊》等資料，指導學校開展應急管理教育與培訓，學校必須組織學生進行防范和應對突發事件專門訓練，學校必須編寫應對突發事件手冊等等。美國財政至少要撥數億美元幫助學校改進和加強危機應急管理。

四、完善首都高校應急管理體系的對策與建議

不斷提高基層應急管理能力是公共應急管理的必然趨勢和發展要求。公共應急管理實踐的快速發展以及高校自身經驗的積淀為高校應急管理奠定了堅實的基礎?！胺堑洹苯o整個教育系統以猛烈的沖擊，高校應急管理體系的脆弱性暴露無遺，并在應對過程中積累了寶貴的應對公共衛生突發事件的經驗，應急意識真正形成。[13]在國家和首都高度重視應急管理體系建設的基礎上，使首都高校應對各種突發公共事件的動員能力、反應能力、處置能力和恢復重建能力有了明顯提高。同時也應清醒地看到，由于首都的特殊性，首都高校仍然面臨許多公共安全方面新的挑戰，應急管理工作形勢嚴峻。這就要求必須增強憂患意識，更加重視應急管理工作，為把首都高校系統建設成為“平安北京”最安全、最穩定、最和諧的示范區奠定堅實基礎。要認真研究探索首都高校應急管理工作的規律，學習借鑒世界各國應急管理的成功做法和經驗，繼續全面構建和完善首都高校應急管理體系。

面對首都復雜多變的公共安全形勢，首都教育行政部門和各高校應當把建立健全符合首都和各高校實際的應急管理體系，作為化解各類危機、確保首都高校校園安全的重要舉措。當前和今后一段時期，首都高校應急管理體系建設的基本任務，就是要以提高首都高校應急管理綜合能力為主線，以強化高校應急管理工作為重點，以健全突發事件預測預警預防體系、綜合協調機制和社會矛盾化解機制等為主要內容，形成統一指揮、結構合理、功能完善、反應靈敏、協調有序、運轉高效、特色鮮明的應急管理體系，進一步增強首都高校師生員工預防各類風險和危機的意識，顯著提高各種突發事件的能力水平，為首都高?！捌桨残@”建設提供有力保障。

1.進一步完善應急預案體系

依據《北京市突發事件應急預案管理辦法》，首都教育行政部門制定應急預案管理辦法和首都高校應急預案編制指南，應急預案編制、審查、批準、印發、備案、公布、培訓、演練、實施、修訂、考核、獎懲、保密、信息化管理以及人員、科研、經費保障等內容。[14]盡快制定首都教育系統突發事件應急預案，各高校應當在此基礎上，制定在應急預案管理辦法和突發事件總體應急預案的統領下，由專項應急預案、二級單位應急預案、校區應急預案、特殊敏感節假日應急預案等組成的“橫向到邊，縱向到底”的高校應急預案體系。要組織召開指揮體系全體成員會議集中學習預案，熟悉職責規定和應急工作流程，協調聯動有關事項；及時制訂應急預案相應配套的操作手冊。廣泛開展應急預案的宣傳解讀，建立健全應急預案的評估制度。在應急預案實施過程中，各相關部門對應急預案的內容進行評估，特別是在處置突發事件和組織預案演練后，根據實際情況及時對預案進行修訂和完善，使應急預案始終處于實質性、實戰化的準備狀態，確保一旦發生突發事件，能及時有效啟動應急響應，真正發揮作用。[15]

2.進一步完善應急管理體制

應急管理體制是一個由橫向機構和縱向機構、政府機構與社會機構相結合的復雜系統，主要包括應急管理的領導指揮機構、專項應急指揮機構、日常辦事機構、工作機構、地方機構及專家組等不同層次。[16]國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。對于首都高校，當前要在現有首都高校安全穩定和應急處置工作體制的基礎上，綜合構建高校校園安全工作領導體制，主要領導校園安全工作和應急管理工作，并成立首都教育系統應急管理專門工作機構和首都高校校內的應急管理專門工作機構，配備專職工作人員。建立健全與北京市應急管理體制、高校所在地區縣政府應急管理體制、其他應急專門機構和其他單位相聯系的，橫向和縱向互助合作的應急管理組織體系。構建首都高校應急組織體系應堅持“分級負責，屬地管理”的原則，形成“縱向一條線，橫向一個面”的組織格局，形成應對突發公共事件的強有力的組織體系。建立首都教育系統和各高校兩級指揮系統，科學組建指揮機構，明確與之配套的辦事機構、現場指揮部和工作組等及其職責分工。

3.進一步完善應急管理機制

首都教育系統和首都各高校應當全面開展各類風險的評估，建立健全風險管理制度和排查制度，科學化、規范化和常態化管理各種危機、風險、隱患，不斷提高監測預警和風險識別、評估及防范能力。要建立健全預防與應急準備、監測與預警（信息監測與形勢研判、預警級別、預警通報和解除、預警響應）、應急響應（分類管理、分級響應，一般事件、較大事件、重大事件、特別重大事件，擴大應急，響應結束）、信息報告與發布（信息報告、信息共享、信息發布和新聞報道）、后期處置（善后恢復、總結與調查評估）機制。要建立有效的應急聯動和社會動員機制，各高校要高度重視與所在區縣政府及鄉鎮政府、街道辦事處、社區居委會、村委會共同整合各種應急資源，建立與所在區縣政府及鄉鎮政府、街道辦事處、社區居委會、村委會及相關應急救援機構之間的應急聯動機制，明確高校應急管理各環節的主管部門、協作部門、參與單位及其各種職責，實現預案聯動、信息聯動、隊伍聯動、物資聯動。[17]真正形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的機制。

4.進一步完善應急管理法制

從長遠來看，必須推動國家制定《校園安全法》，在此基礎上，首都教育系統和各高校要結合應急管理法律法規實際，建立健全與常態下首都高校法制運作機制相比，凸顯權力優先性、緊急處置性、程序特殊性、社會配合性、救濟有限性等特點的首都高校應急管理法制。在《校園安全法》尚未出臺前，國家或首都教育主管部門應當依據《中華人民共和國突發事件應對法》出臺《高校突發事件應對指南》。從人員配置、組織領導、技術支持、物質保障到預案制定、演練、培訓以及危機預警、責任追究等方面，一一加以細化和落實，指導和監督首都各高校實施《中華人民共和國突發事件應對法》，明確應急響應的角色和職責，消除安全隱患，統籌和指揮校園內包括保衛處、醫務室以及輔導員等各部門、各系統人員，開展突發事件常態和非常態管理。[18]

5.進一步完善應急管理保障

首都教育系統和各高校要根據自身在應急管理體制中的地位，結合“建立政府主導、社會參與的突發事件應對體系”的要求，積極爭取各級政府機構和各類社會力量的支持。如高校周邊的公安、消防、醫療、衛生、交管、傳媒以及企事業單位、商店、社區服務中心、居民等，通過定期會議、聯席會議、特服號碼聯動、志愿參與等形式，建立起高校、行政、社會一體化的應對突發事件的組織架構。[19]首都各高校要組織本單位職工成立兼職或專職應急隊伍，主要承擔突發事件信息報告、預警信息傳遞、協助開展先期處置、善后工作配合或專業處置等工作。首都各高校要加大應急管理知識宣傳普及力度，深入開展應急管理科普教育活動，大力推進防災避險、自救互救等應急救援知識、技能進課堂活動，大力提高廣大學生的防災避險意識和自救互救能力。要全面加強應急管理培訓工作，組織高校應急管理人員參加國家和首都應急管理知識培訓基地進行針對性培訓，將應急管理培訓課程納入到北京市干部教育在線和北京市黨員在線學習平臺的必修課程，提高校級領導干部應對突發事件的指揮協調能力和處置能力，增強教職員工預防和應對突發事件的意識與能力。加強應急管理志愿者隊伍建設，不斷提高組織化、專業化水平。市委教育工委要加強各類高校應急管理人才培養和專家隊伍建設，積極組織開展高校應急管理科學技術研究和決策咨詢工作。構建應急演練全程技術規范體系，實現應急演練的標準化和現代化；強化應急演練的科技支撐，實現應急演練與保障的高科技化和基地化；完善相關教育培訓、建立相應的機構和人員資質管理制度。[20]要加強對首都各類突發事件特點和應對手段的研究，建立科技應急管理支撐系統，為高?？茖W應急提供現代化服務和手段保障。

化危險為機遇、在危機中尋找轉機一直是應急管理的核心思想。美國知名危機管理專家諾曼·奧古斯丁曾說過：“每一次危機的本身既包含導致失敗的根源，也孕育著成功的種子。發現、培育以便收獲這個潛在的成功機會就是危機管理的精髓?！盵21]當前從國家和首都應急管理工作的趨勢來看，正在從以重大活動應急保障為重點向全面構建首都公共安全長效、常態機制轉變，從以應急體系建設為重點向以應急能力建設為中心轉變，從以突發事件預防和處置為重點向全面加強風險管理、應急管理、危機管理相結合的公共安全管理轉變，這些對于加強和完善首都高校應急管理體系建設，主動適應形勢發展需要，把首都高校系統建設成為“平安北京”最安全、最穩定、最和諧的示范區具有重要意義。

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（責任編輯：劉翠枝）