腐敗是病 制度是藥

近年來，雖然相當一批國企高管相繼落馬，但是腐敗的高管似乎越抓越多，腐敗易發多發的態勢并沒有改變。中國企業要想進行行業轉型、經濟轉型和內部改革、機制改革，就不能允許內部的職業經理人、員工再繼續腐敗下去。

2010年，時任總理溫家寶在中央一次會議上指出，產生這些問題的深層次原因，是權力過于集中又得不到有效約束，關鍵是有些制度不完善，有些制度落實得不好。

業內人士表示，國企高管頻頻出事，不僅有其自身原因，監管機制肯定也出了問題，還是要從制度設計上去解決，否則類似問題會愈演愈烈。“打擊腐敗是一場全民運動，不僅限于國企。對于黨政機關、民企、國企而言，核心在于遏制腐敗的完善制度。”北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明表示。

病因在于內外監督失效

沒有監督的權力，必然走向腐敗，是被實踐證明了的一條真理。事實上，現實生活中發生的所有腐敗案例，幾乎都與“權力過于集中又得不到有效約束”有關。因此，“加強反腐倡廉建設，健全制度很重要，提高制度執行力和約束力更為重要”。

在任建明看來，國企反腐難度較大，原因比較復雜。

首先，國企改革仍在路上。跟以前比，當下的國企可以說向著現代市場經濟體制下的企業大大邁進了一步，但國企的市場化改革仍未完成。從某些方面看，有些國企依然很像黨政機關。比如企業高管由上級任命，而非職業經理人：政企并未實質性分開，政府干預和企業尋租變得幾乎沒有界限。在改革不徹底的特殊過渡階段，很多制度方面不完善的探索也容易發生腐敗。比如過去國企改革中的大量國資流失問題，就是很大的腐敗。

其次，國企內部的集權程度一點不亞于黨政機關，有的甚至比黨政機關還高。一把手權力缺少有效制衡和約束，很多監督機制難以發揮真正的監督作用。所謂“上級監督太遠，下級監督太難，同級監督太軟”，就是這一現象的反映。

再次，與黨政機關領導相比，國企高管所能自由支配的權力或者資源甚至更大，尤其是在壟斷行業，腐敗的誘惑也就更大。

最后，“更關鍵的是，與民企相比，由于國企是出資人缺位，國企高管天然地對查腐缺乏動力。不像民企高管，有著更強的反腐意愿，因為民企肅清貪腐的受益人更加清晰明確。所以可以看出，國企腐敗一般是被動查出，民企則多是內部清查。”任建明認為，這也是國企腐敗在領域內蔓延的一個重要原因，所以外部監督異常重要。

但實際上，為防止腐敗、規范經營，多年來國資委對國企的監督力度一直在不斷加大。比如國企內有紀委、獨立董事、內部審計監督，外有外派監事、國家審計局以及國資委的巡視，如此多方監督，為何依然難遏腐敗勢頭？

“國企的監督不是太近，就是太遠，從而導致監管失效。”國家行政學院教授竹立家一針見血地對《國企》記者指出。

“太近”的代表，是為倡導廉潔奉公而在國企內部設立的紀檢監察機構。“紀委不僅接受上級領導，還接受同級黨委的領導，在黨委領導下監督。有些紀檢監察干部的配備、考核、任免、調動及經費開支等，都掌握在被監督對象即同級黨委手中，如何能發揮最大的監督效用？”任建明說。

事實上，這種同體監督的難題也是很多央企紀檢組長的困惑。“在現有管理體制下，即使是平級監督都比較困難，更別談對上級的監督了。”中國鹽業總公司副總經理、紀委書記董永勝對《國企》記者表示。

不僅如此，《國企》雜志之前對央企紀檢監察所做的調查顯示，央企的紀檢組長多非專職，一人身兼數職的情況在央企普遍存在。比如，神華集團紀檢組長孫文健，既是神華集團黨組成員、直屬黨委書記，又是工會主席，還任職中國神華股份公司監事會主席；鞍鋼集團紀委書記林大慶，同為黨委副書記、工會主席；中國南航紀檢組長潘福，是黨組成員，還兼任南航股份公司監事會主席。

“國企紀委本身就缺少專業人員配備，這樣多處分身的非專職，也為工作有效開展帶來一定影響。”任建明表示。

“更難的是，涉及國企高管的經濟犯罪，不像黨政干部違法犯罪那樣容易判斷。他們的違法方式，往往包藏在企業的經營行為中，很難輕易判定，增加了監管、調查、取證、立案、查處的難度。”中國人民大學反腐敗和廉政政策研究中心主任毛昭暉認為，這在一定意義上降低了紀委辦案的效率。

而像國家審計署審計、巡視等外在監督制度，又處于“太遠”位置。“雖然這樣的異體監督起的作用很大，經常能發現國企存在的各種漏洞問題，但是，他們并非屬于企業運營中的經常性監督，只是‘抽查’，很多問題只能在巡視時和后期審計時才能發現，不能實時監督。”任建明對《國企》記者說。

此外，任建明認為，“國企的外部董事人選易陷入‘不懂事’的困境，外派監事會也面臨缺乏高素質專職監事的窘境。這些外部監督制度發揮的作用仍不充分”。

“國企要根除腐敗，要從源頭入手，根本是要深化改革，將權力關進制度的籠子。制度一詞包含淺層意義上的規章、守則和深層意義上的組織體系兩層含義。如果沒有科學、合理的組織體系作為支撐，那些寫在紙上、貼在墻上的條條款款制定得再多也是一張白紙。但是，組織體系是否健全，取決于構成其結構的決策、執行、監督三個子系統的設置是否科學，結構是否合理，操作時能否有效地相互制約和相互促進。”任建明說。

民企華為目前正在嘗試制度反腐。據報道，早在2011年，華為就設立并開通了廉潔賬戶，要求曾收受過好處費的內部員工自動將非法所得入賬。而阿里巴巴也成立了廉政部，專門針對內部腐敗加大制度打擊力度。如今，阿里巴巴廉政團隊所占員工總數的比例，幾乎是所有民營企業中最高的。

國企反腐制度升級

當然，對于國企反腐，相關部門的紀檢體制制度也在升級。

當前的國企反腐，一方面是中紀委對國企腐敗案件重拳出擊，另一方面國企監管體制改革亦步入深水區。最近，中紀委、國資委等監管部門對紀檢監察工作體制改革就有了一系列的舉措。

今年3月21日，中央紀委書記王岐山對國有企業黨風建設和反腐敗工作做出指示。按照指示精神，國企反腐必須與全面深化國企改革“同步考慮、同步部署、同步實施”。另有媒體報道，正在醞釀中的國企改革方案，將通過完善產權保護制度、加強產權評估過程的公開化等措施，把反腐建設融入國企改革之中。

4月17日，中紀委查辦腐敗案件體制機制改革試點工作動員部署會召開，國資委紀委被列入全國8個試點單位之一。國資委按照中紀委統一部署，啟動查辦腐敗案件體制機制改革試點工作。國資委還出臺《關于貫徹落實〈建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃〉實施辦法》，要求嚴查企業經營管理重點領域和關鍵環節、用人等方面的腐敗問題。

5月6日，中央政治局常委、中央紀委書記王岐山對加強中央企業黨風建設和反腐敗工作做出指示，反復強調“紀委要切實履行監督責任”、“紀委書記（紀檢組長）不分管其他業務”等問題。

對此，國資委主任張毅在隨后的國資委黨委會上表示：“要毫不含糊地落實央企紀委書記（紀檢組組長）不分管其他業務的要求，確保聚焦主業、專司紀檢監察。要研究制定加強央企反腐敗體制機制創新的意見，積極探索向央企派駐紀檢組的試點工作，切實增強監督的權威性和有效性。”按照國資委黨委的部署，中央企業紀委書記（紀檢組長）要全部落實不分管其他業務的要求。

中紀委書記王岐山反腐的核心思想是，反腐要堅持標本兼治，用“治標”來贏得“治本”的時間。現在看來，治標已經達到了一定效果，應該及時轉到治本階段。國企“治本”，就是用制度反腐，即用制度制約權力，讓國企領導人不敢不能不愿貪腐。

地方國資系統也紛紛采取反腐措施。作為制度反腐的先行探索者，廣東國資委再次走在了前面。

8月20日，廣東國資委黨委率先在國內出臺《廣東省省屬企業落實黨風廉政建設黨委主體責任、紀委監督責任工作的意見》（下稱《意見》）。《意見》著力創新體制機制，解決了多年來紀委工作的“老大難”問題。

9月5日，廣東國資委再出重拳，一次性通報10個案例、3名問責人員，再次顯示了廣東國資委反腐的決心。此次案件通報會上，廣東國資委還對省屬企業全面落實《意見》進行了部署。

目前，廣東國資委選擇3家省屬企業進行紀檢體制改革試點。其中，廣東省國資委管理主要負責人的2家試點企業，紀委書記提名考查以省國資委紀委會同人事部門為主，由省國資委黨委研究決定，可按企業正職配備；建立新型的紀委領導考核評價機制，紀委書記年度考核評價納入獨立考核評價體系，以破解省屬企業紀委不敢監督、不愿監督的弊病，厘清省屬企業紀委書記的職能混搭問題，確保其聚焦主業，保證紀委工作效率；在全國首建省屬企業巡查監督機制。這些全國首創的舉措，大大加強了紀檢監察機構的垂直管理，保證了國企紀委的獨立性，強化了國企紀委的反腐監督作用。

“紀檢部門作為黨內的專門監督機構，沒有一定的獨立性是無法進行監督的。這無疑將有利于紀檢監察機構充分發揮外部監督作用，值得提倡。相對于地方黨政機關的紀委，國企紀檢監察制度的改革進度比較緩慢，廣東國資委的舉措可謂是一個突破。當下最應該先改革的就是監督體制，改變同體監督的弊端。” 任建明表示，“但是，企業與黨政機關的運作方式不同，不能照搬。同時，紀檢機構本身也需要監督。這需要一個完善的頂層制度設計。”

9月18日至19日，國務院國資委紀委在湖南省長沙市召開地方國資委紀委書記研討會。國務院國資委紀委書記、黨委委員強衛東強調，要健全企業反腐敗領導體制和工作機制，積極探索對同級領導班子特別是主要負責人監督的有效途徑，努力構建促使企業領導人員不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制。

此外，國資委在體制機制上進行了一系列改革。如，將參與的議事協調機構從37個減少到11個，增設了一個紀檢監察室；國資委黨委研究制定了《國務院國資委黨委關于落實黨風廉政建設主體責任的意見（試行）》，明確了黨委是國資委黨風廉政建設責任主體，黨委書記是黨風廉政建設的第一責任人，黨委班子其他成員對職責范圍內的黨風廉政建設負主要領導責任。

治標還須治本

任建明認為，十八大以來的反腐基本上集中在查案“治標”階段。 查案作為事后追責的方式，只是反腐的基本手段，亦是“治標”之舉。很多腐敗行為對經濟社會、對企業國家甚至對大眾的信賴所造成的損失已經難以彌補。所以，國企反腐更關鍵的在于如何防患于未然，如何標本兼治。

“有私心貪欲貪腐，就需要嚴密的制度防火墻。”要真正打好這場反腐戰役，國企仍然任重道遠。

反腐制度變革的途徑，就是走向市場。“一定要將國企徹底推向市場，建立規范完善的現代企業制度，落實法人治理結構，使得股東會、董事會、經理層、監事會、職代會、黨委會等機構各司其職，決策層、執行層和監督層各自發揮最大功效，內外部監督互相配合協調。要改變選人用人的方式，從市場中選聘職業經理人。通過科學規范的企業運營制度，讓國企高管不能腐敗；要設計完善的薪酬激勵和約束體系，讓其不愿腐敗；加大反腐查處力度，讓其不敢腐敗。這些我們真應該向新加坡淡馬錫學習。他們管理的國有企業完全在市場中打拼，完全按照市場規則建立運營，制度規范有序，反腐真正做到‘不敢不能不想貪’。”任建明說。

而在竹立家看來，國企反腐必須進行結構性改革，選人用人制度是關鍵。長遠來看，對國企的經營預算、運行規范等監管應該納入人大才更有效。短期來看，國企的當務之急是讓權力在陽光下運行。陽光是最好的防腐劑。要隨時進行公開、公示，只有權力運行過程公開透明，權力才不會腐敗與“私用”，才不會出現部門化、個人化、家族化現象。同時，要保證公眾能真正參與對權力的民主監督，這樣權力才會得到有效的制約。國企要充分利用好職代會等制度，為職工創造更多民主監督的機會和平臺。媒體以及全社會的公共輿論也要加大對國企的監督力度。

9月26日到訪中紀委的馬達里亞加歐洲學院基金會執行主任皮埃爾·德福安就說：“中國現在建立了與納稅人和公民聯系的機制，為公眾通過社交網絡和網站進行舉報提供了機會，對那些受到腐敗誘惑的人能夠發揮非常有效的震懾作用。”

針對社會上“要適時減壓”的質疑，竹立家堅決反對：“這是共和國成立60年以來反腐最為堅決、最為徹底也最得民心的一次。只有一個干凈的管理層，才能讓國企變成真正為人民服務的企業。一定要堅持反腐高壓政策，毫不動搖地將國企反腐進行下去。隨著國企各項改革的進一步深入，治本的制度革新也會到來。”