食品安全信息規(guī)制機(jī)制的法治省思

摘要：伴隨著我國(guó)食品安全事故的高頻率爆發(fā)，《食品安全法》確立的食品安全信息統(tǒng)一公布制度有利于改善食品安全治理工作。但此制度的出臺(tái)并沒有抑制重大食品安全事故的再次發(fā)生，食品安全信息統(tǒng)一公布制度存在公布信息主體混亂、信息發(fā)布決策的社會(huì)參與不足以及權(quán)利救濟(jì)機(jī)制短缺三大問題。應(yīng)從整個(gè)衛(wèi)生行政部門系統(tǒng)都享有信息統(tǒng)一公布的權(quán)力這個(gè)角度來解決公布主體混亂的問題。通過對(duì)公民在食品安全信息分布中的參與權(quán)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：普通公眾與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的參與權(quán)存在區(qū)別；應(yīng)合理協(xié)調(diào)應(yīng)急信息中的公共利益與公民參與之間的沖突。從普通公眾和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者兩個(gè)不同維度完善權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，并借鑒民法上的不真正連帶責(zé)任來解決政府責(zé)任問題。

關(guān)鍵詞：信息統(tǒng)一公布制度；知情權(quán)；參與權(quán)；權(quán)利救濟(jì)

中圖分類號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8268（2014）04-0019-07

一、我國(guó)食品安全信息統(tǒng)一公布制度的立法緣由

（一）安全事件驅(qū)動(dòng)：食品安全事故的頻繁發(fā)生

進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，隨著科技日新月異地進(jìn)步，一系列的安全事故在這發(fā)達(dá)的科技里潛伏著并隨之爆發(fā)。人們對(duì)工程安全事故、交通安全事故、醫(yī)療安全事故等似乎并不陌生。但與之相比，關(guān)乎人們生存大計(jì)的食品安全事故爆發(fā)的頻率不可小覷，且波及范圍之大、影響之廣、性質(zhì)之惡劣，似乎是其他安全事故無法相比的。縱觀我國(guó)最近這些年，全國(guó)各地發(fā)生了很多起性質(zhì)非常惡劣的食品安全事故，如蘇丹紅事件、阜陽奶粉事件、紅心鴨蛋事件、塑化劑事件、瘦肉精事件、三鹿奶粉事件等。這些事件的頻繁發(fā)生敲響了我國(guó)食品安全的警鐘。論其緣由，政府（食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)）、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有推卸不了的責(zé)任。然而，究其深層次原因，則是食品安全立法的不完備性所導(dǎo)致。在《食品安全法》出臺(tái)之前，我國(guó)的食品安全信息發(fā)布工作處于無序狀態(tài)，由于沒有統(tǒng)一的食品安全信息公布機(jī)構(gòu)，食品安全的信息發(fā)布不統(tǒng)一，各部門根據(jù)自己對(duì)信息的了解隨意發(fā)布，信息來源無權(quán)威性，信息混亂且不一致，各部門發(fā)布的信息經(jīng)常出現(xiàn)矛盾。為準(zhǔn)確及時(shí)公布食品安全信息，維護(hù)人民身體健康和社會(huì)穩(wěn)定，盡量減少食品安全事件的數(shù)量和降低其破壞程度，必須對(duì)食品安全信息的公布行為進(jìn)行規(guī)范，對(duì)信息公布的主體、內(nèi)容、要求等作出明確規(guī)定。因此，《食品安全法》第82條規(guī)定，國(guó)家建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度。但在2010年以后發(fā)生的一些食品安全事故，似乎讓《食品安全法》的預(yù)設(shè)效果大打折扣。這亦引起了人們對(duì)《食品安全法》立法缺陷的關(guān)注與反思。

（二）公民權(quán)利訴求：公民知情權(quán)的內(nèi)在要求

檢視我國(guó)現(xiàn)行法律，對(duì)我國(guó)公民知情權(quán)的規(guī)定相對(duì)缺乏。目前，公民的知情權(quán)已出現(xiàn)在世界上大多數(shù)國(guó)家的憲法和法律之中，并成了一項(xiàng)基本人權(quán)。我國(guó)憲法第2條、第27條、第41條間接地規(guī)定了公民的知情權(quán)。《政府信息公開條例》第1條的立法宗旨是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”，這似乎規(guī)定了我國(guó)公民享有對(duì)政府信息的知情權(quán)。但是，由于此條例屬于行政法規(guī)，效力等級(jí)比法律低，這在保護(hù)公民的知情權(quán)方面顯得有點(diǎn)不足。

食品安全信息統(tǒng)一公布制度的確立是對(duì)公民知情權(quán)的確認(rèn)與保護(hù)。《食品安全法》和國(guó)務(wù)院頒布的《食品安全實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）都直接或間接地規(guī)定了公民對(duì)食品安全信息的知情權(quán)。《條例》第4條規(guī)定了任何組織和個(gè)人有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息。因此，我國(guó)有關(guān)食品安全的法律法規(guī)對(duì)民眾的知情權(quán)的確認(rèn)已不再有疑問。

從理論上來講，食品安全信息知情權(quán)是公民的法定權(quán)利，這是不言而喻的。在實(shí)際的食品安全事故中，政府只有對(duì)食品安全信息以從“農(nóng)田里到餐桌上”這樣的范圍公布，公民才有機(jī)會(huì)準(zhǔn)確地了解有關(guān)信息，讓食品安全事件退回到農(nóng)業(yè)文明時(shí)代。因此，統(tǒng)一公布制度有利于保障公民知情權(quán)，保證重大食品安全事故的“低頻率”化。

（三）權(quán)力旨趣變動(dòng)：現(xiàn)代行政國(guó)家下政府職責(zé)的必然要求

進(jìn)入20世紀(jì)，世界各國(guó)國(guó)家性質(zhì)從自由主義法治國(guó)家向現(xiàn)代福利國(guó)家轉(zhuǎn)變，隨之而來的是政府行政職責(zé)的轉(zhuǎn)變。在自由競(jìng)爭(zhēng)主義國(guó)家時(shí)代，政府作為國(guó)家的“守夜人”對(duì)社會(huì)不做過多的干涉。從“搖籃到墳?zāi)埂保翱床灰姷氖帧币恢碧幱趯?duì)社會(huì)的支配狀態(tài)，管得越少的政府就是越好的政府。但社會(huì)進(jìn)入行政國(guó)家和福利國(guó)家階段后，政府的職能不再處于消極的狀態(tài)，而是積極能動(dòng)地管理社會(huì)。在這樣的背景下，不僅三權(quán)分立原則得到了修正，并且在能動(dòng)性政府下，“依法律行政原則”也得到修正。

“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，參與交易的雙方對(duì)信息的占有往往呈現(xiàn)出失衡狀態(tài)，即生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者占有較多信息而處于優(yōu)勢(shì)地位，消費(fèi)者因占有較少信息而處于劣勢(shì)地位。”由于“信息不對(duì)稱”，公民獲取更多的食品安全信息則有賴于政府的信息公布行為。政府和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)食品安全信息處于主導(dǎo)地位，而要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者告知公眾對(duì)其不利的食品安全信息幾乎是不可能的，因此，政府部門對(duì)食品安全信息的統(tǒng)一公布將顯得十分重要。作為全體公民總體意思表示的執(zhí)行者，政府要積極能動(dòng)地處理社會(huì)安全事務(wù)。在給付行政下，可以把政府對(duì)食品安全信息的統(tǒng)一公布看作是政府對(duì)公民的一種行政上的給付，雖然這種給付不是完全金錢意義上的，但這種給付是無償?shù)摹⒃谡块T職責(zé)范圍之內(nèi)，是行政國(guó)家?guī)淼谋厝唤Y(jié)果。

二、《食品安全法》對(duì)食品安全信息公布的創(chuàng)新規(guī)定

（一）明確規(guī)定統(tǒng)一公布范圍

《食品安全法》第82條對(duì)國(guó)務(wù)院及省級(jí)衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一公布的關(guān)于食品安全信息和縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的公布職責(zé)做出統(tǒng)一規(guī)定。除此之外，第17條、第21條、第22條、第50條、第65條、第69條對(duì)其他領(lǐng)域的食品安全信息的公布也給予了明確的規(guī)定。《條例》第51條對(duì)食品安全日常監(jiān)督管理信息作出了明確的解釋，其包括依照食品安全法實(shí)施行政許可的情況；責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的名錄；查處食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)違法行為的情況；專項(xiàng)檢查整治工作情況；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他食品安全日常監(jiān)督管理信息。《食品安全信息公布管理辦法》第7條、第8條對(duì)國(guó)務(wù)院和省級(jí)衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一公布的食品安全信息作了明確而細(xì)致的規(guī)定。這種細(xì)致規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是為了讓有關(guān)部門更好地履行職責(zé)，然而，其導(dǎo)致了信息統(tǒng)一公布的主體復(fù)雜性，帶來了某種程度上互相推諉現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）建立了食品安全信息上報(bào)和通報(bào)制度

《食品安全法》明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門的食品安全信息統(tǒng)一公布的職責(zé)，規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。從這個(gè)規(guī)定可以看出，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門不自行管理地方的食品安全監(jiān)督管理工作，那么其大量的有關(guān)食品安全信息從何而來？地方的食品安全監(jiān)督管理工作由地方有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)施，那么其收集到的有關(guān)食品安全方面的信息將是直接的、真實(shí)性較大。無信息來源的中央機(jī)關(guān)確具有信息統(tǒng)一公布的職責(zé)，而擁有大量信息來源的地方有關(guān)部門卻沒有像中央機(jī)關(guān)那樣的職權(quán)。因此，有必要建立食品安全信息上報(bào)和通報(bào)制度。

目前，我國(guó)的食品安全信息仍然由不同部門管理，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的信息資源共享機(jī)制。這不僅造成食品安全信息總量不足，信息資源的利用率較低，而且給食品安全的監(jiān)督管理工作帶來不便，降低了監(jiān)管效率。因此，《食品安全法》第83條規(guī)定了縣級(jí)以上地方衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門對(duì)食品安全信息的上報(bào)和通報(bào)制度。首先，這條確保了國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門的信息來源渠道，以使其更好地承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。其次，地方食品安全監(jiān)督管理部門在其執(zhí)法過程中可能會(huì)收集到其他部門沒有獲取到的食品安全信息，且這些信息又有助于其他監(jiān)管部門職責(zé)的履行。各政府部門是一個(gè)整體，其職責(zé)是服務(wù)于人民，因此要互相協(xié)調(diào)、互相聯(lián)系，而不是獨(dú)立的，互不“打擾”的松散的部門，因此，其要互相通報(bào)已經(jīng)獲知的有關(guān)食品安全信息。《條例》第10條、第14條、第42條也作出了類似的規(guī)定。總的來說，這些規(guī)定體現(xiàn)了“責(zé)任政府”的職權(quán)理念。

（三）引入?yún)⑴c型行政理念

對(duì)于參與型行政的理解，大致可以分為兩種：其一，強(qiáng)調(diào)的是公民參與整個(gè)行政的過程；其二，強(qiáng)調(diào)公民參與具體行政行為的過程。事實(shí)上所謂參與型行政就是政府在行使行政職權(quán)中，公民、法人和其他組織通過各種渠道參入其中，以保障行政權(quán)合理、合法行使的制度。參與型行政不只存在于具體行政行為中，還存在于抽象行政行為等其他行政行為中以及非行政行為中。參與型行政的宗旨在于保證公民的行政介入請(qǐng)求權(quán)，保障公民憲法上的參政議政權(quán)。參與型行政已經(jīng)和能動(dòng)性政府緊緊地聯(lián)系在一起。政府行政管理權(quán)的行使不再局限于依法律行政。在不違背法的精神和目的的前提下，政府亦可以能動(dòng)地行使行政管理權(quán)。這就需要賦予公眾更為廣泛的參與權(quán)，以監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)作，保證政府職權(quán)行使的合法性和合理性。

《食品安全法》第23條規(guī)定了食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定要聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的意見。第26條規(guī)定了食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)供公眾免費(fèi)查閱。《條例》第16條規(guī)定國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)選擇具備相應(yīng)技術(shù)能力的單位起草食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)草案。提倡由研究機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等單位，共同起草食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)草案。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)將食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)草案向社會(huì)公布，公開征求意見。第53條規(guī)定了地方食品安全監(jiān)督管理部門有接受公民咨詢、投訴、舉報(bào)的義務(wù)，這間接地也規(guī)定了公民的行政參與權(quán)。《食品安全信息公布管理辦法》第11條規(guī)定了各相關(guān)部門在公布食品安全信息前，可以組織專家對(duì)信息內(nèi)容進(jìn)行研究和分析，提供科學(xué)意見和建議。總的來說，《食品安全法》的這些規(guī)定已經(jīng)是對(duì)公眾參與有關(guān)部門在食品安全管理領(lǐng)域職權(quán)行使的一種立法突破。

三、食品安全信息統(tǒng)一公布的立法缺陷

自制定《食品安全法》、建立食品安全統(tǒng)一公布制度以來，我國(guó)的食品安全監(jiān)督管理工作逐漸步入正軌，這部法律的社會(huì)效果已經(jīng)得到了一定程度的體現(xiàn)。然而，一切制度的建立本身就會(huì)存在缺陷，我國(guó)現(xiàn)行的食品安全信息統(tǒng)一公布制度也不例外。

（一）信息公布主體混亂下的信息矛盾

如前所述，我國(guó)《食品安全法》規(guī)定了全國(guó)性的食品安全信息由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一公布，而地方食品安全監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責(zé)公布食品安全日常監(jiān)督管理信息。然而，在現(xiàn)實(shí)中存在這樣的問題：食品從“農(nóng)田到餐桌”實(shí)行分段管理，質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門分別對(duì)食品的生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)實(shí)施管理，這造成了管理部門分割，信息得不到共享，信息資源浪費(fèi)。雖然《食品安全法》規(guī)定了信息上報(bào)和通報(bào)制度，但這也只是從立法上予以規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行情況卻并不令人滿意。并且國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門需要統(tǒng)一公布的信息中有的并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，如重大食品安全事故及處理信息中哪些事故算作重大事故，這沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，以至地方監(jiān)管部門無法正常上報(bào)。管理體制上的多頭模式與信息公布上的統(tǒng)一機(jī)制本身就是一對(duì)矛盾。地方監(jiān)管部門分別管理各自的食品安全領(lǐng)域，然后由衛(wèi)生部門統(tǒng)一公布信息，若地方有關(guān)部門上報(bào)的信息是真實(shí)無誤的，那么這種體制還沒體現(xiàn)多大的弊端，但若地方部門因?yàn)楣室饣蜻^失而上報(bào)錯(cuò)誤的信息或沒上報(bào)信息，那么這種體制的弊端可能就顯而易見了。有關(guān)食品安全日常監(jiān)督管理信息由地方有關(guān)部門根據(jù)各自的職責(zé)分別公布，這不能保證每個(gè)部門公布的信息一致。在各部門公布的信息存在矛盾的情況下，無論對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者亦或消費(fèi)者來說，無疑將直接或間接損害他們的利益。況且這種矛盾的信息是經(jīng)常存在的，如安徽阜陽“劣質(zhì)奶粉事件”中，各部門發(fā)布的“合格奶粉”和“不合格奶粉”名單存在矛盾，這嚴(yán)重影響了消費(fèi)者的判斷，也損害了合格奶粉生產(chǎn)者的權(quán)益。

（二）食品安全信息決策的社會(huì)參與不足

縱觀我國(guó)有關(guān)食品安全的法律法規(guī)，公眾參與到食品安全管理領(lǐng)域主要體現(xiàn)在國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定方面。然而，令人遺憾的是，在整個(gè)食品安全管理領(lǐng)域，社會(huì)公眾的參與范圍狹小，甚至對(duì)涉及自己切身利益的問題，亦無法對(duì)政府部門的食品安全信息決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。再者，雖然有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定了公眾對(duì)國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的參與權(quán)，但是其并沒有規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的意見，只是提倡由研究機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等單位，共同起草食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)草案。這說明法律并沒有硬性保障公眾的參與權(quán)。可能會(huì)有人認(rèn)為《食品安全信息公布管理辦法》已經(jīng)規(guī)定了專家可以對(duì)食品安全信息進(jìn)行研究和分析，這實(shí)際上是賦予了特定公民的參政權(quán)。誠(chéng)然，這一部門規(guī)章的頒布確實(shí)可以提高某些公眾的參與度，但是，我們應(yīng)該以理性的眼光去看待這部規(guī)章。

首先，該部門規(guī)章并沒有規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”組織專家對(duì)信息內(nèi)容組織分析和研究，這給了有關(guān)部門以相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，使專家論證可能只流于形式。其次，《食品安全信息公布管理辦法》只是一個(gè)部門規(guī)章，其效力等級(jí)較低。“依法律行政”原則雖然在當(dāng)代能動(dòng)政府下已經(jīng)得到修正，政府實(shí)際上依據(jù)行政規(guī)章執(zhí)法現(xiàn)象比比皆是。但是，畢竟行政規(guī)章效力等級(jí)較低，且大量違法的行政規(guī)章的存在，政府既作為立法者又作為執(zhí)法者，這在行政領(lǐng)域違背了“任何人不能作為自己審理案件的法官”的自然正義原則，使得在法律上并沒有對(duì)政府執(zhí)法適用行政規(guī)章做出強(qiáng)制性規(guī)定。《行政訴訟法》規(guī)定了法院審理行政案件以法律法規(guī)為依據(jù)，參照行政規(guī)章更能說明這一點(diǎn)。因此，有關(guān)部門可能會(huì)不執(zhí)行此條的規(guī)定，低效力的部門規(guī)章不能給公民的參政權(quán)給予強(qiáng)有力的支持。最后，此規(guī)章只是賦予了一小部分公民的參政權(quán)，并沒有從更廣意義上保證全民的參政權(quán)。

（三）權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不暢

有的學(xué)者認(rèn)為，食品安全信息統(tǒng)一公布制度中有關(guān)部門的責(zé)任設(shè)置及其銜接尚有可議之處，“《食品安全法》沒有專門針對(duì)信息公開問題做出責(zé)任沒置，只是概括性地規(guī)定‘有關(guān)行政部門不履行本法規(guī)定的職責(zé)或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的’，分別給予不同程度的行政處分；雖然第98條中也涉及到‘違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任’，但刑法中也沒有專門條文對(duì)此加以規(guī)范，相關(guān)條文只有第397條的規(guī)定：‘國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定’。一方面，有關(guān)行政部門或者法院在認(rèn)定‘不履行法定職責(zé)或者玩忽職守行為’、判斷該行為與‘致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失’的因果關(guān)系上有較大的自由裁量權(quán)；另一方面，這兩部基本性法律都沒有談到是否允許行政復(fù)議或行政訴訟問題”。我們認(rèn)為，食品安全立法中確實(shí)存在責(zé)任設(shè)置問題，包括沒有規(guī)定相對(duì)人對(duì)有關(guān)部門公布的食品安全信息行為是否有行政復(fù)議和行政訴訟權(quán)利，但是對(duì)信息公開的法律責(zé)任可不做詳細(xì)規(guī)定。因?yàn)椋豆珓?wù)員法》已經(jīng)對(duì)“職務(wù)升降”和“獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒”做出明確規(guī)定。當(dāng)有關(guān)部門沒履行職責(zé)時(shí)，可以根據(jù)《公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定對(duì)其懲處。在立法中再做規(guī)定就是一種重復(fù)性立法，會(huì)造成法條冗余。

從行政救濟(jì)方面來考察《食品安全法》的不足，首先要明確食品安全信息公布的法律性質(zhì)。食品安全監(jiān)管部門發(fā)布食品安全信息的行為是一種政府公共警告行為，“并非像行政處罰、行政許可一樣性質(zhì)單一，在法律屬性上它具有復(fù)合性……可能因信息接收對(duì)象的不同，而表現(xiàn)為行政事實(shí)行為、具體行政行為”，食品安全信息的統(tǒng)一公布對(duì)于一般普通大眾而言并沒有直接對(duì)其產(chǎn)生權(quán)利與義務(wù)，并且只是對(duì)公眾的消費(fèi)意向提供選擇，類似于行政指導(dǎo)。而對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者而言，食品安全信息的公布一般會(huì)對(duì)其產(chǎn)生較大的影響，具備具體行政行為的基本特征。

另外，食品安全信息的公布對(duì)于公眾來說只是指導(dǎo)消費(fèi)者對(duì)食品的選擇性購(gòu)買，其沒有對(duì)消費(fèi)者予以強(qiáng)制。因此，從這方面來說，消費(fèi)者不能對(duì)此提出行政復(fù)議和行政訴訟，并且我國(guó)法律也沒有賦予行政指導(dǎo)這樣的救濟(jì)權(quán)。但是，若有關(guān)部門由于故意或過失而發(fā)布了錯(cuò)誤的信息導(dǎo)致消費(fèi)者受到損害，那么政府是否應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任呢？若承擔(dān)的話，其承擔(dān)怎樣的責(zé)任？法律并沒有給出明確規(guī)定。前面已經(jīng)說到，信息的公布對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者來說一般會(huì)產(chǎn)生影響，因此《食品安全信息公布管理辦法》第17條規(guī)定了公民、法人和其他組織對(duì)公布的食品安全信息享有異議權(quán)，但其并沒有規(guī)定若其侵犯了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利時(shí)，應(yīng)該提供什么樣的救濟(jì)。若是具體行政行為，那么生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者直接可以根據(jù)《政府信息公開條例》第33條的規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。

四、對(duì)完善我國(guó)食品安全信息統(tǒng)一公布制度的建議

（一）統(tǒng)一信息公布主體，完善食品安全委員會(huì)的職責(zé)

面對(duì)信息公布主體混亂的情況，首先應(yīng)該在立法上把信息公布主體統(tǒng)一化，不再局限于省級(jí)以上衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一公布食品安全信息，而應(yīng)當(dāng)由整個(gè)衛(wèi)生行政部門來統(tǒng)一公布，不應(yīng)把食品安全日常監(jiān)督管理信息的公布權(quán)交給農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門。這種改革措施體現(xiàn)了我國(guó)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的職責(zé)同構(gòu)原則，下級(jí)衛(wèi)生行政部門在上級(jí)衛(wèi)生行政部門的管理、指導(dǎo)下統(tǒng)一公布其自行收集的或由其同級(jí)別的其他食品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)通報(bào)的食品安全信息。

為了確保衛(wèi)生行政部門的信息統(tǒng)一公布職責(zé)的正確行使，也督促地方農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門把獲取的食品安全信息無誤地通報(bào)給其他有關(guān)部門，加強(qiáng)食品安全委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)是至關(guān)重要的。食品安全委員會(huì)一方面要監(jiān)督食品安全監(jiān)管部門的合法、合理執(zhí)法，另一方面又要監(jiān)督有關(guān)部門信息的通報(bào)和統(tǒng)一公布職責(zé)正確、及時(shí)地履行。行政機(jī)關(guān)的自律雖然很重要，然而外部的監(jiān)督更不可缺少。因此，統(tǒng)一食品安全信息的發(fā)布主體不僅可以避免由于公布的主體不一而導(dǎo)致公布的信息存在矛盾，減少資源的浪費(fèi)，而且可以保證信息通報(bào)制度的合理運(yùn)行，最重要的是保護(hù)了消費(fèi)者和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利，阻斷了權(quán)利被侵害的惡源。

（二）擴(kuò)大公眾的參與程度

公民的知情權(quán)是行政參與權(quán)的基礎(chǔ)，擴(kuò)大公民對(duì)公布的食品安全信息的知情權(quán)是提高公民參與信息公布程序力度的前提。雖然我國(guó)《食品安全法》對(duì)公民知情權(quán)的保護(hù)有所體現(xiàn)，但是其存在一個(gè)問題，那就是：其主要規(guī)定了有關(guān)部門在制定食品安全信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以公布，也是就只保護(hù)了公民“事后的知情權(quán)”，我們很難在這部法律中看到公民對(duì)有關(guān)部門制定食品安全信息的過程享有知情權(quán)即“事先或事中的知情權(quán)”。事實(shí)上，如果公民缺乏程序上的知情權(quán)，“事后的知情權(quán)”也就變成了只是接受有關(guān)部門的通知而已，知情權(quán)的作用大打折扣。雖然，《食品安全信息公布管理辦法》第16條規(guī)定了公民有權(quán)向有關(guān)部門咨詢和了解有關(guān)情況。但是，有關(guān)部門不向社會(huì)公布食品安全信息制定的有關(guān)過程，公民是沒辦法知道應(yīng)該向有關(guān)部門咨詢哪些事項(xiàng)。因此，此條規(guī)定并沒有實(shí)質(zhì)上的意義。從這個(gè)意義上來講，擴(kuò)大公民的知情權(quán)是非常重要的。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)保證公民享有對(duì)信息制定的有關(guān)程序的知情權(quán)，而不應(yīng)僅僅在信息制定后通知公眾而已。

有關(guān)部門在制定食品安全信息之前，通過綜合考慮，認(rèn)為此信息的公布可能會(huì)對(duì)有關(guān)人員產(chǎn)生較大的影響，那么就應(yīng)當(dāng)通過多渠道向社會(huì)公布此信息的制定程序，讓公眾從程序上監(jiān)督有關(guān)部門信息的制定。從另一個(gè)方面來講，這也是加強(qiáng)公民對(duì)有關(guān)部門制定食品安全信息時(shí)的監(jiān)督，使統(tǒng)一公布的信息更加“陽光化”。這也使公眾廣泛參與食品安全信息決策成為可能。

在擴(kuò)大公民對(duì)食品安全信息享有知情權(quán)的范圍時(shí)，法律也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大公民對(duì)信息公布程序的參與度。法律不應(yīng)規(guī)定公民對(duì)某些信息公布程序“可以”參與，而應(yīng)該規(guī)定有關(guān)部門“應(yīng)當(dāng)”保障公民的參與權(quán)，這限制了有關(guān)部門的行政裁量權(quán)，使法律的規(guī)定可以落到實(shí)處，使公民的行政參與權(quán)成為實(shí)實(shí)在在的權(quán)利。參與型行政可以促進(jìn)政府合法、合理行政，食品安全信息經(jīng)過政府與公民之間的博弈而產(chǎn)生，其更能維護(hù)公共利益、個(gè)體利益以及其他利益。

然而，是否每個(gè)食品安全信息制定程序都應(yīng)當(dāng)由公民參加？筆者認(rèn)為，任何行為都會(huì)消耗一定的社會(huì)資源，不應(yīng)當(dāng)每個(gè)程序都要有公民參與其中，這樣太消耗人力、物力、財(cái)力，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)此設(shè)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)保證公民的參與權(quán)。那么，究竟什么樣的標(biāo)準(zhǔn)合適呢？筆者認(rèn)為，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是在公布的食品安全信息若對(duì)一般公眾或食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不產(chǎn)生直接或間接影響的情況下，可以不用在此規(guī)定公民的行政參與權(quán)。反之，則應(yīng)當(dāng)確保公民的參與權(quán)。若只對(duì)一般公眾或食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者一方產(chǎn)生直接或間接影響，可以只規(guī)定這一方的行政參與權(quán)。這樣的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，一方面可以保證參與型行政得到更好的貫徹；另一方面也可以節(jié)約人力、物力、財(cái)力，避免資源浪費(fèi)帶來的困惑。

若食品安全信息的公布是對(duì)特定的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生影響，那么就應(yīng)當(dāng)保證該食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者親自參與信息的制定；若對(duì)不確定的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生一定程度的影響，那么可以采取和一般公眾的參與權(quán)行使一樣的措施，讓其選派一定數(shù)量的代表參與信息的制定過程。并且，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的參與權(quán)不能和《行政許可法》與《行政處罰法》中體現(xiàn)參與型行政的有關(guān)規(guī)定相抵觸，以保證法律體系的和諧與統(tǒng)一。但對(duì)普通公眾參與信息的制定不應(yīng)該設(shè)定這樣的要求，因?yàn)閺氖称钒踩I(lǐng)域看，上述兩部行政行為法針對(duì)的是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，并沒有涉及到普通公眾的參與權(quán)。

當(dāng)公眾和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者參與信息決策過程時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的異議權(quán)，保證他們辯論的權(quán)利。因?yàn)椋称钒踩畔⒌闹贫▽?duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者會(huì)產(chǎn)生很大的影響，有的直接涉及其權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。并且生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的異議權(quán)對(duì)普通公眾的權(quán)利也會(huì)間接地產(chǎn)生影響，公眾會(huì)根據(jù)其異議而選擇自己的消費(fèi)方式。由于一般公眾并不掌握食品安全信息，他們一般情況下并不會(huì)對(duì)食品安全信息產(chǎn)生異議。因此，應(yīng)當(dāng)給予食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的異議權(quán)比普通公眾的異議權(quán)更高的重視。

若有關(guān)部門發(fā)布的是食品安全應(yīng)急信息（如食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息、有毒有害食品信息），政府應(yīng)該如何處理公眾參與權(quán)的問題，即如何協(xié)調(diào)公共利益與公眾參與之間的沖突。這實(shí)際上是效率與民主的問題，某種程度上也是公共利益與個(gè)體利益之間關(guān)系的問題。仔細(xì)分析，可以發(fā)現(xiàn)這些應(yīng)急信息中的公眾參與實(shí)際上指的是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的參與權(quán)，而公共利益指的是普通公眾的利益。應(yīng)急信息指的是當(dāng)食品安全出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，有關(guān)部門公布的危機(jī)信息及處理辦法。因此，在制定此種信息時(shí)，若是注重民主程序，保障有關(guān)人員的參與權(quán)，那么信息公布的及時(shí)性將難以把握；若忽視有關(guān)人員的參與權(quán)，他們的權(quán)利可能會(huì)受到損害，并且公布的信息有可能是錯(cuò)誤的信息。因此，我們應(yīng)當(dāng)妥善地把握應(yīng)急信息中的公共利益與公眾參與的沖突問題。

筆者認(rèn)為，為了保證信息公布的時(shí)效性，在公布食品安全應(yīng)急信息前，政府可以自行制定食品安全信息，而不保證食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的參與權(quán)。但在該信息公布后，可以針對(duì)有關(guān)人員的異議而立即召開聽證會(huì)、論證會(huì)，以保證有關(guān)人員的參與權(quán)，以便修改已經(jīng)公布的不正確的食品安全應(yīng)急信息。這樣的沖突解決機(jī)制一方面使公眾及時(shí)獲得信息，維護(hù)了公共利益；另一方面也保障了有關(guān)人員的參與權(quán)。這既可以使公共利益的損失減到最小，也可以使有關(guān)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者受到的影響降到最低，又保障了有關(guān)人員的行政參與權(quán)，這無疑將是個(gè)比較好的解決機(jī)制。

（三）完善權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

“無救濟(jì)則無權(quán)利”這條法諺暗示了權(quán)利救濟(jì)的重要性。食品安全監(jiān)管部門故意或過失地公布錯(cuò)誤的食品安全信息導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)利受損的情況下，這些部門是否應(yīng)當(dāng)以及如何承擔(dān)責(zé)任？對(duì)于這個(gè)問題，筆者比較贊同楊建順教授的觀點(diǎn)。楊建順教授認(rèn)為：考慮到行政主體獨(dú)占全面而正確的信息這種現(xiàn)狀，當(dāng)行政指導(dǎo)的責(zé)任人員有故意或者過失，并且根據(jù)各種情況判斷，服從行政指導(dǎo)被認(rèn)為是順理成章的，而服從行政指導(dǎo)的結(jié)果使相對(duì)人蒙受意外損害時(shí)，實(shí)質(zhì)上應(yīng)該承認(rèn)違法行政指導(dǎo)和損害事實(shí)的發(fā)生之間存在因果關(guān)系…J。因?yàn)椋谶@種情況下，行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤的行政指導(dǎo)是相對(duì)人權(quán)利受損的間接原因，從因果關(guān)系論來說，行政機(jī)關(guān)的責(zé)任不可避免。然而，食品安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任值得予以研究。

筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的責(zé)任是由國(guó)家來承擔(dān)，因此，在這種情況下應(yīng)當(dāng)承認(rèn)權(quán)利受損人請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。但消費(fèi)者的權(quán)利受到損害畢竟是因?yàn)椴环ㄊ称飞a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)銷售不合格的食品所導(dǎo)致，他們的不法行為才是直接原因。因此，筆者試圖從民法上的不真正連帶責(zé)任的角度來解決政府責(zé)任的問題。消費(fèi)者可以向有關(guān)部門（提起國(guó)家行政賠償）或食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者（提起民事侵權(quán)賠償）的任何一方請(qǐng)求賠償，若其向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提出賠償請(qǐng)求，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不能再向國(guó)家追償；但若其向國(guó)家請(qǐng)求賠償，國(guó)家在賠償后可以向食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者追償。可能會(huì)有人認(rèn)為，這種賠償制度將導(dǎo)致有關(guān)部門不承擔(dān)行政責(zé)任，會(huì)導(dǎo)致不公平現(xiàn)象的發(fā)生，也會(huì)使有關(guān)部門肆無忌憚地公布錯(cuò)誤的食品安全信息。事實(shí)上，這種情況出現(xiàn)的可能性微乎其微。因?yàn)椋紫龋嘘P(guān)部門需要承擔(dān)行政內(nèi)部處分，這樣依然可以抑制其濫用職權(quán)；其次，在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者無力賠償時(shí)，國(guó)家實(shí)際上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最終的賠償責(zé)任。

對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者來說，若食品安全監(jiān)管部門公布的食品安全信息對(duì)其產(chǎn)生影響，但在該行為不屬于具體行政行為的情況下，《食品安全信息公布管理辦法》只規(guī)定了其可以提出異議，對(duì)于提出異議之后的救濟(jì)手段，法律沒有做出規(guī)定。筆者認(rèn)為，若其對(duì)食品安全監(jiān)管部門針對(duì)其異議的處理方式不滿意，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以提起行政復(fù)議。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》把行政事實(shí)行為排除在法院受案范圍之外，并且，此部分的行政事實(shí)行為更類似于《行政復(fù)議法》規(guī)定的法院對(duì)抽象行政行為的受案范圍，因?yàn)樗鼈兊膶?duì)象都是不特定多數(shù)人（受食品安全信息公布影響的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是不特定多數(shù)人）。因此，筆者認(rèn)為在行政事實(shí)行為沒有被納入《行政訴訟法》受案范圍之前，可以對(duì)這種行政事實(shí)行為借鑒行政復(fù)議這種救濟(jì)。但有關(guān)問題還需繼續(xù)予以研究，如涉及到《行政復(fù)議法》的修改。