社會救助制度向發展型轉變及目標選擇

【摘要】隨著社會政治經濟文化的發展，政治體制改革的深入，法制化的不斷完善，我國現行生存型社會救助制度已經面臨嚴峻的挑戰，它無法順應貧困主體結構變化的需要，難以實現助人自助的根本目標。從社會救助制度發展型轉變是社會救助理念演進的必然要求，同時也是社會救助制度轉型的目標選擇。應當注重能力救助、積極救助、實現多元化救助、最終完成我國社會救助的制度轉型。

【關鍵詞】發展型救助;制度轉型;目標選擇

一、現行生存型社會救助制度面臨的困境

（一）現行社會救助難以從根本上使貧困群體脫貧解困。我國現行社會救助一開始就具有收入補救性質，是緩貧而非脫貧。貧困者要獲得社會救助的給付，就必須先墜入社會底層，一旦離開給付，很快就會陷入貧困[1]。根據民政部政策研究中心對 6省市的問卷調查，自述享受城市低保待遇期限在 2 年以上的，占調查樣本的 77.28%，其中 5 年以上的超過三分之一（35.52%）[2]。低保對象在較長時間內難以退出低保制度表明，低保制度產生“福利依賴”，甚至是“貧困陷阱”。許多人脫貧不久又返貧，陷入持續性貧困而難以自拔。而其他專項救助共用低保制度的收入審查機制，直接瞄準低保對象，福利疊加效應導致救助對象嚴重的福利依賴，使他們陷入“低收入—低消費—低收入—低消費”的惡性循環，形成代際傳遞的持續性貧困群體。

（二）現行社會救助難以適應貧困主體結構變化的要求。我國最低生活保障線采取的是絕對貧困標準。現在對于處于低保線以下的群體，基本上實現了應保盡保。然而，隨著經濟的結構轉型和快速發展，社會出現日趨龐大的低收入群體，他們收入因普遍高于最低生活保障線而成為社會救助的邊緣群體。因此，社會救助應該轉向和覆蓋相對貧困群體。但是，現行社會救助制度已經無法適應這一需要。如果說絕對貧困群體還處在以人的生理最基本的需求為基礎的生存型貧困上，相應實施輸血式的社會救助的話，那么，在溫飽問題基本解決后的相對貧困群體主要面臨發展型貧困，即由于貧困者自身的能力素質不足難以適應社會發展的需要，或者由于社會排斥等因素導致其發展性技能無法施展而陷入貧困狀態的一種貧困形式[3]。發展型貧困的實質是能力貧困和權利貧困，顯然，這是現行輸血式的社會救助制度無能為力的。

（三）現行社會救助難以應對被救助者致貧的諸多復雜因素。現行社會救助存在單一物質性缺陷。無論是最低生活救助還是各專項救助，其形式基本是現金或實物等物質性補償。其所起的作用畢竟是有限的，因為被救助者陷入物質貧困只是表面形式，其背后是諸多非物質性因素所致，如心理失衡、社會資本缺失、社會排斥等帶來的困難以及困惑等，現行物質性的救助愛莫能助。著名社會救助研究學者夏洛特·托爾指出：“沒有個性，或者精神貧乏，也和經濟窮困一樣是應該避免的大忌。”[4]社會救助已超出了個人生存的范圍，救助工作者應當考慮各種非物質性因素為被救助者提供條件與機會去恢復與促進個人發展，擺脫物質救助的依賴。

（四）現行社會救助難以實現助人自助的根本目標。現行社會救助存在非自助性缺陷。雖然社會救助的起點是生存救助，但其根本目標是在外界的幫助下推動被救助者脫離生存困境進而實現自立自助。這對有一定勞動能力的被救助者尤為重要。其意義在于使被救助者不僅實現溫飽，而且通過自我努力脫貧解困，過上有尊嚴的生活，實現精神上的價值追求。社會救助不應局限于“應保盡保”，應努力推動受助對象走出貧困，實現“應退盡退”。

二、從生存型救助走向發展型救助：理論依據與現實意義

（一）走向發展型救助是社會救助理念演進的必然要求理念是任何一項制度建制目標和建制原則的根據。要解決現行社會救助制度的困境，必須對作為建制根據的理念進行創新。當前以片面生存權保障為理念基礎的社會救助制度已經不能從根本上解決貧困群體的生存和發展問題。以生存權理念為基礎，實現由生存權保障向發展權保障的轉變，創新發展型社會救助制度是當務之急，也是長久之計。確認并保護弱勢群體的發展權，培養其發展能力，使其有條件、有能力實現實質的發展更為必要。

（二）走向發展型救助是社會救助制度轉型的目標選擇。生存權保障一直是社會救助立法的基本理念，然而起源于西方的社會救助制度隨著社會的發展而發生變化，將社會成員的發展權注入社會救助的理念之中，原先的生存型救助越來越注入發展性。強調發展權保障并不排斥生存權保障，而是在保障基本生存的前提和基礎上對生存權保障的揚棄。中國作為后發國家，當前突出面臨貧困群體的發展權問題。應當順應社會救助內涵的發展變化，從單純生存型救助到注重發展型救助，是社會救助制度轉型的目標選擇。

三、我國走向發展型社會救助制度的基本路徑

（一）從生活救助走向注重能力救助。現行社會救助目標停留在給被救助者提供繼續生存下去的物質條件，淡化了能力救助，所以并不一定會使被救助者真正走向自立和自我發展。誠然，維持基本生活是社會救助最基本的功能，但這只是其淺層次的目標。當救助對象消費完救助資源時，他們又將回到最初的生活狀態，從而陷入貧困—脫貧—返貧的循環反復的怪圈。因此，外部資源的輸入，只有在解決貧困者基本生活困難的同時，提高他們的自我發展能力，才能起到根本作用。

（二）從消極救助走向積極救助生存性社會救助把受救助者看成是被動的、消極的、單向的接受者，置于“被救助”的位置。被救助者因缺乏主動擺脫困境的積極性而限制自我潛力的發揮，導致福利依賴和公共資金投入的不合理擴大，進而降低社會救助制度的價值合理性。受助人應該是救助行為的積極參與者。美國 1964 年頒布的《經濟機會法》，其宗旨就是最大限度地增加窮人參與救濟與福利項目的機會[5]。這就要求改變救助工作者對于受助者的對象化態度，加強施助者與受助者之間的良性互動，促進受助者的社會參與，拓展有助于受助者社會參與和社會競爭能力提高的服務項目，挖掘其發展潛力，使被救助者由福利依賴者轉化為自主參與者，由“他助”轉換成“自助”，克服傳統救助方式消極被動的缺陷，使被救助者依靠自己的力量解決問題，融入社會。

（三）從單一性救助走向多元化救助。現行社會救助往往是單一形式的現金和實物救助，其基本理念或目標是維持基本生存。隨著社會轉型過程中社會問題和社會矛盾的日益凸顯，僅僅靠單一的救助形式不能從根本上解決貧困問題，必須施展多元化救助，如精神救助、能力救助、權利救助和服務救助等新的救助類型，以期在保證被救助者基本生活的同時，注重“人的發展”，變“輸血”為“造血”。

（四）從補救性救助走向注重預防性救助。現行社會救助無論是生活救助還是專項救助，歸根結底是消極意義上的事后補救性措施。生活救助的前提是被救助者處于最低生活保障線以下的貧困狀態;醫療救助的前提是被救助者必須有發生大病重病（當地政府規定的病種）的事實等。這種救助方式不僅需要政府進行大量的財政支出，而且被救助者極易陷入持久的貧困中，形成財政支出的惡性循環。因此，除了對陷入絕對貧困的成員進行物質補救外，還要進行預防性救助;對于相對貧困者更是如此。

（五）從救助管理走向救助服務。我國現行社會救助從一開始就是政府立法、出資、運作和管理的一元體制，屬于典型的“政府”救助，而不是真正的“社會”救助。政府對救助的單向科層管理體制難以適應發展型救助的需要：發展型救助的主體是相對貧困群體因收入高于低保線標準而對政府救助資金難以企及;更為突出的是，相對貧困群體的需求是多樣的，政府難以貼近困難群體進行有效的針對性的救助服務。這些正是非政府組織的優勢所在。因此，政府應改變包攬社會救助事務的狀態，更多地作為服務的主導者，為各類社會力量搭建資源平臺，支持有服務能力的專業社會組織參與社會救助。

參考文獻：

[1]吳縛龍. 中國城市的新貧困[J]. 二十一世紀，2009，（7）.

[2]張時飛. 低保制度是“吊床”非“蹦床”[J].政府法制，2010，（20）.

[3]王仁發. 論發展性貧困及破解之路[J]. 重慶社會科學，2005，（10）.

[4][美]夏洛特. 托爾. 社會救助學[M]. 郗慶華、王慧榮譯，上海：三聯書店，1992：49.

[5]馮英，聶文倩. 外國的社會救助[M]. 北京：中國社會出版社，2008：118.