農村土地流轉中的法律問題研究

【摘要】農村土地制度改革是保證國民經濟可持續發展的重要問題，也是解決“三農”問題的核心所在，而在改革發展與穩定當中，土地流轉制度良策的提出，無疑給當前我國農村經濟的發展提供不竭動力。本文深入研究我國當前農村土地承包的現狀和發展，從法律、法規的角度對其進行剖析，結合農村土地流轉的實踐經驗，分析土地流轉中存在的困難，并試圖對土地流轉制度的完善提出一些可行性方案。

【關鍵詞】土地流轉；特征；主要問題；對策思考

一、我國農村土地流轉概述

（一）農村土地流轉的含義

農村土地流轉是指在農村中擁有土地所有權的農民可以通過合法的形式，保留承包權，將經營權（使用權）轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為，即保留承包權，轉讓使用權。農村土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規模化、集約化、現代化的農業經營模式。

（二）農村土地流轉的特征

1、農村土地流轉周期較短。就我國目前現有的農村土地流轉情況分析，百分之八十的農村村民之間進行的自主自發的土地流轉周期是在兩年內完成，在一些比較偏遠的山區和落后的地區，農民為了完全保護自己的利益甚至在進行土地流轉時，還達成一個季度簽一次的協議。

2、農村土地承包和租讓的情況居多。由于承包或租讓土地不需辦理《農村土地承包經營權證》等相關的合法手續，很多農民在土地承包和租讓時為了節省時間與省去麻煩，他們都不會按照規定要求去村委會報告，更不會去鄉鎮經管部門辦理正規合法的土地流轉手續，因此，由村委基層向上級匯總的農村土地承包、租讓的土地面積與實際流轉的土地面積在數據上就有非常大的差距，普遍比實際流轉的面積少很多。

3、農民自行流轉為主。我國現行的農村土地流轉方式有農民自行組織的流轉和鄉鎮村委集體委托相關的組織土地之間的流轉。農民自行流轉土地占絕大部分，他們之間的流轉，一般是熟人之間進行，在親朋好友之間互相告之，而農民去委托人鄉鎮村委集體組織流轉的比例是非常的低。

二、當前農村土地流轉中存在的主要問題

1、土地流轉的農村土地產權和收益權歸屬主體不明晰

我國實行家庭聯產承包責任制后，農村土地的產權產生了根本性的變化。但在農村土地的產權中還存在二個比較突出的問題。一是產權的主體不夠明晰。現行農村土地實行集體所有制，但產權屬于誰是有很大的爭議，不夠明確。實行家庭聯產承包責任制后，原來農村土地的產權發生了根本的變化。二是產權的權利不夠完整。所有權是土地產權中最重要的一部分，擁有所有權也就代表土地所有權人有對土地的擁有、使用、收入、處置等權利，而處置權是最能體現所有權的，可是就目前農村的土地所有權而言，通常是不是擁有這些權利，從處置權上來看，農村的鄉鎮、村、村民小級三級，沒有哪一級有權利對集體土地擁有最后的處置權，必須要由縣級以上的土地管理部門才有資格進行處分。集體無權出讓、轉讓土地，無法把土地作為抵押標的。

2、土地流轉的機制不完善，土地流轉的程序也不夠規范

土地流轉機制不健全由于土地產權的不清晰必然導致土地難以流轉發生和發展，這里的流轉僅僅還只限于農村土地使用權的流轉。表現在三個方面，一是流轉過程的行政化。農村土地使用權的流轉，大部分是通過鄉級或村級行政手段進行，有的地方甚至用行政手段強迫農民出讓土地使用權，市場因素難以發揮積極的作用。二是流轉方式的簡單化。使用權的變化主要限于婚喪嫁娶、學生上學等人口變化因素，在形式上僅限于轉包、互換等一些簡單的流轉方式。三是流轉空間的封閉化。大部分僅限于集體經濟組織內部成員，很少流向外部成員，農民沒有賦予抵押、租賃等土地權利，使土地使用權流轉的市場中介和金融支持難以形成，嚴重阻礙土地流轉的順利進行。另外，土地流轉的程序不規范、手續不完善。絕大部分的農戶在農戶之間進行土地流轉，只是進行口頭上的約定，沒有正式合法的書面合同，即使有書面合同，合同也只是簡單，不規范，沒有得到公正，也是不合法的，也沒有村社集體經濟組織審查批準同意。另外，絕大部分在土地流轉時不會到相應的主管部門進行登記和備案。

3、土地流轉的市場還不夠健全，土地流轉機構沒有建立完善

在農村土地流轉中，存在土地的轉讓方找不到土地的受讓方，土地的受讓方找不到土地的轉讓方，形式主要以轉包為主，形式比較單一，土地轉讓信息的取得主要依靠鄰居、親戚、朋友及農村干部的信息交流，這就造成了土地交易的成本高，土地資源配置的效率低，而且流轉的內容簡單，流轉期短，流轉面積小，使經營主體不敢在土地、機械、行動措施上做大的投入，不利于農業現代化的持續成長，在土地流轉的規范內容方面，有些地方在土地流轉的過程中缺少合同對流轉雙方進行的約束，農村村民之間的絕大部分是自行對土地進行流轉，而且大多數又為口頭協議，基本上是沒有書面合同，暗地里流轉絕大多不經過相關部門的申請、不去相關的部門進行登記、更不用說去相關的部門進行報告，在農村的集體經濟組織也很少地進行干預，進一步惡化農村土地流轉市場，導致農村土地流轉的無序進行，農村土地承包管理部門對土地流轉的打點和看管機能也沒有完全落實到位，，難以經由流轉實現農村土地資本的優化。

4、土地流轉的農村社會保障體系法律、法規不健全

農村土地一直以來都具有中國農村村民生存發展與社會保障的雙重功能。倘若如果農民忽視了土地流轉措施，他們的就業與社會保障問題，就會得不到保障，隨時隨地有影響到自身基本權益的可能。

目前，我國農村社會保障制度還不完善和健全，土地仍然具有很強的綜合性保障功能，比如說養老、醫療、失業和最低生活保障都附著其上。如果農民把自家的土地經營承包權流轉出去，這些最基本的綜合保障都有了后顧之憂。在我國的農村，土地是農民的基本生存保障，同時，土地還可以促進農民的就業，在目前的情況下，我國的農村社會保障制度還不健全，也就導致了農民不敢隨便地拋棄賴以生存的土地，土地在他們心目中仍然具有很高的地位，他們認為有了土地，對自身而言就有了保障，就算在外面就業不如意，收入不行，還是可以回到家鄉進行傳統的耕種，起碼能夠保障自己的溫飽問題，從這一方面看來，農民對土地的需要是不可能發生根本性質的變化。

三、完善土地流轉的對策思考

（一）通過法律規范，實現農村土地健康有序流轉

十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對農村土地管理制度上進行了一系列改革和完善。其中最為突出的就是要建立“兩個市場”，一個是建立健全農村土地承包經營權流轉市場，另一個是建立城鄉統一的建設用地市場。長久以來，我國的國有土地與集體土地的產權有著顯著的差別，不平等關系也依然存在。就是這種長期存在的不平等關系，使得我國一直以來就是這種局面：“兩種產權、兩個市場”的形勢。對農村土地管理制度進行合理的改革和完善后，我國的國有土地的所有權、經營權進行分離，經營權實質上是可以進行出售、抵押、出租的，而農村集體土地（尤其是非農建設用地）卻是不可能進行的，目前來看，是完全不能實行自主地流轉，農民擁有的土地產權是不規范不合理的。在農村土地流轉進程中，亟需解決的難題越來越多，在這種情況下，《土地流轉法》的制定是形勢所需，經過多年的發展，農村村民的生活水平得到了提高，經濟收入有了大幅增長，總體上取得了很大的成績，但是，也出現了一些的新的困難需要我們去解決，比如：當前“農業基礎仍然薄弱，最需要加強，農村發展仍然滯后，最需要扶持，農民增收仍然困難，最需要加快”。

（二）嚴格執行國家土地管理的法律法規，進一步規范土地流轉的程序

土地制度是農村的基礎制度。它不僅對土地資源配置及其效率具有重大影響，而且對農村社會穩定和社會公平正義具有重大影響，嚴格執行國家土地管理的法律法規，進一步規范土地流轉的程序。

1、建立健全農村的土地流轉服務市場。讓農村土地流轉進一步發展為市場化，就需要發展土地流轉的服務中介和交易中介，通過市場化來規范土地交易中的各項行為，減少農村土地的流轉成本。耕地使用交易是一項比較復雜的交易過程，涉及交易主體很多的方面，這就要求相應的中介服務市場為其提供合法合理的服務。要建立耕地使用權市場信息、咨詢、預測和評估等服務系統，使服務專業化、社會化、人性化。

2、規范土地流轉過程中的程序化。第一，農民進行申報，由農戶填寫統一出具土地流轉的書面委托書，村服務站匯總報鄉（鎮）流轉服務中心，鄉（鎮）經管部門或流轉服務中心，建立土地流轉信息檔案和微機數據信息庫；第二，鄉（鎮）流轉服務中心將收集信息報縣（市）區農村經濟管理部門，進行歸納與匯總，提出相關的要求，將信息更好的反饋給農民，并進行指導；第三，流轉服務中心組織流轉雙方協商，達成意向；第四，簽訂書面合同，經村委會蓋章后到鄉（鎮）土地流轉中心簽證、登記備案，并監督合同兌現。

3、加強對農村土地流轉的日常監管工作。例如可成立土地委托流轉領導組織和服務中心，嚴格合同管理，強化政府職能部門在土地流轉中的監督引導作用，特別是用制度手段規范流轉。對土地流轉中心工作人員進行業務培訓，這樣才能使農民在土地

流轉過程中得到專業性的幫助。

（三）積極探索市場化形式，推動農村土地流轉

積極探索市場化形式，要求健全土地承包經營權流轉市場。1984年的中央一號文件上就已經明確，允許農民流轉所承包土地，政策由來已久，按照依法、自愿、有償的原則，引導和鼓勵農戶流轉土地承包經營權。十七屆三中全會《決定》根據《農村土地承包法》的規定，進一步明確在依法自愿有償的原則下，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，并規定了“三個不得”，即不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。加大農村土地流轉的市場化形式，首先要逐步建立農村土地流轉信息網絡。以村組為單位，把農村土地承包情況、流轉情況、農村勞動力情況等資料進行全面統計，逐級上報匯總，形成報表。其次建立科學合理的評估體系，合理評價農村土地價值，保護農民土地流轉的收益不受影響。再次，在鄉鎮設立土地流轉服務中心，在村組設立服務站，收集發布土地流轉信息，為流轉雙方牽線搭橋，開展土地流轉申請委托、供求登記、價格評估、合同簽訂、檔案管理、糾紛調解、法規咨詢等指導和服務工作，以市場為導向，自負盈虧，自主服務，解決土地供需雙方因不能及時溝通而使流轉受阻的矛盾。

（四）深化體制配套改革，健全社會保障機制

1．建立健全農業產業發展的投入機制。建立促進當地農業產業化發展，加快農業現代建設的政策。增加政府投入資金，并合理利用政府財政資金，推動各種社會資本投入農業。只有對農業投入增加了，基礎設施改善了，才能有效促進農業產業化的發展，從而加快農業產業化進程，促進家庭經營向集約化水平的轉變。

2.進一步拓寬農村剩余勞動力就業渠道。第一，合理拓寬勞務輸出渠道，為農民外出就業創造有利條件。要加強對農村勞動力的技術、技能培訓，搞好信息服務、政策服務、法律服務，為農村勞動力有效轉移提供優質服務，讓大量的農村勞動力能夠走出去，掙到錢，留得住，使大量的農村人口離開農村土地，離開農村，向城市轉移，為農村發展創造必要條件；第二，要加大發展鄉鎮企業，尤其是農產品的加工業。高度民主重視發展民營經濟，充分發揮鄉鎮工業園區的作用，以產業加工吸引勞動力。

3． 建立健全農村社會保障機制。加強以農村最低生活保障、社會保險、大病救助、子女教育、農民工保護等為基礎的農村社會保障體系建設，逐步提高社會的保障水平，解除農民生活的后顧之憂。三是要大力發展農民專業合作組織。充分發揮專業合作組織在資源配置方面的積極作用。引導有能力的專業合作組織，積極探索農戶土地入股等流轉方式，自創品牌，擴大規模，自主開發經營農業項目。加大政策扶持力毒，對當地農業方面的龍頭企業、農民專業合作社、要給予他們政策和金融方面的支持，進一步促進農村土地的流轉的合理發展。

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