通過問責(zé)促進(jìn)大學(xué)章程的制定實(shí)施

【摘要】大學(xué)章程明述大學(xué)的使命和目標(biāo)，界定大學(xué)各利益相關(guān)者的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，有特定的內(nèi)容和制定程序，對(duì)大學(xué)具有特殊重要性。大學(xué)章程能夠?yàn)榭疾炱浔旧淼膶?shí)施情況提供問責(zé)的落腳點(diǎn)，也為高校問責(zé)提供一定程度的依據(jù)。近年來，我國關(guān)于建立教育問責(zé)制度的相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定越來越明確具體，其中關(guān)于“高校問責(zé)”的內(nèi)容正是大學(xué)章程應(yīng)予規(guī)定的重要范疇，這就為對(duì)大學(xué)章程的制定實(shí)施進(jìn)行問責(zé)提供了政策可行性。目前，中國大學(xué)章程的制定、實(shí)施還存在許多亟待解決的問題，高校問責(zé)的相關(guān)理論能在一定程度上破解這一難題。應(yīng)構(gòu)建對(duì)大學(xué)章程制定實(shí)施情況進(jìn)行問責(zé)的問責(zé)機(jī)制，其構(gòu)成要素包括權(quán)責(zé)體系、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)程序、問責(zé)后果等。

【關(guān)鍵詞】大學(xué)章程；問責(zé)；問責(zé)機(jī)制

加快大學(xué)章程制定并有效地組織實(shí)施，是目前高等教育領(lǐng)域亟待解決的重點(diǎn)和難題問題之一。大學(xué)章程的基本規(guī)定性表明，大學(xué)章程可以作為問責(zé)的對(duì)象，其制定實(shí)施情況可以作為問責(zé)內(nèi)容，大學(xué)章程也可以作為一定層面的問責(zé)依據(jù)。同時(shí)，問責(zé)制能夠通過有效的運(yùn)行機(jī)制來促進(jìn)大學(xué)章程的制定實(shí)施。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)合理的問責(zé)制度，使高校問責(zé)與大學(xué)章程制定實(shí)施高度契合，形成良性互動(dòng)，從而加快大學(xué)章程的制定，并保證大學(xué)章程的有效實(shí)施。

一、大學(xué)章程的可問責(zé)性

大學(xué)章程是高等學(xué)校為實(shí)施自主管理、學(xué)術(shù)自由，保障校園秩序的良性運(yùn)行，以國家法律、法規(guī)作為依據(jù)，針對(duì)學(xué)校的重大、根本事項(xiàng)制定的規(guī)范性文件，是現(xiàn)代大學(xué)設(shè)立的制度性根基。大學(xué)章程有明確的內(nèi)容規(guī)定，必須明述大學(xué)使命及其具體的辦學(xué)目標(biāo)，并與大學(xué)的特色、定位密切相連，就決策機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等方面劃定大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，包括機(jī)構(gòu)間的運(yùn)作程序，各機(jī)構(gòu)及重要崗位的職責(zé)、義務(wù)等。

有權(quán)利制定法人組織章程的是其投資者、發(fā)起人或舉辦者。大學(xué)章程制定的主體是其設(shè)立者。雖然我國相關(guān)法律規(guī)定大學(xué)的舉辦者可以是依法舉辦大學(xué)的政府、組織和個(gè)人，包括各級(jí)人民政府、具有法人資格的企業(yè)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他組織和公民個(gè)人。但由于我國現(xiàn)有高校主要是政府主辦的公立高校，因此政府作為其舉辦者，具有制定高校章程的重要權(quán)利。當(dāng)前我國公立大學(xué)章程的產(chǎn)生程序是：政府委托高校先自行制定審議，然后報(bào)主管教育行政部門核準(zhǔn)。其制定主體實(shí)質(zhì)上仍是公立高校的舉辦者——政府。至于民辦高校則在創(chuàng)建之初先要提交由其設(shè)立者制定的章程，基本符合先有章程，后建學(xué)校的法律規(guī)定。

在國家法制體系中，大學(xué)章程處于高校內(nèi)外銜接、承上啟下的樞紐地位，具有重要的法律效力。現(xiàn)代大學(xué)章程一般是由大學(xué)的權(quán)力機(jī)構(gòu)（一般是大學(xué)的董事會(huì)）根據(jù)大學(xué)設(shè)立的特許狀及國家或地方政府教育法律法規(guī)而制定的。大學(xué)章程作為高等學(xué)校行政權(quán)力行使的產(chǎn)物，是隸屬于國家法律、法規(guī)的“下位法”；同時(shí)，在高等學(xué)校內(nèi)部，章程就是大學(xué)的“法律”，且被譽(yù)為大學(xué)的“根本法”——“憲法”，是大學(xué)的最高行動(dòng)綱領(lǐng)與基本行為依據(jù)，也是高校內(nèi)部制定校規(guī)的基本依據(jù)。大學(xué)章程作為現(xiàn)代大學(xué)制度的載體，其效力主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：通過對(duì)高校舉辦者、投資者、管理者——政府的權(quán)力、義務(wù)的確定，對(duì)政府具有約束力；通過對(duì)辦學(xué)者——高校的權(quán)力、義務(wù)的確定，對(duì)高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)和成員具有約束力。

總之，大學(xué)章程明述大學(xué)的使命和目標(biāo)，界定大學(xué)各利益相關(guān)者的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，有特定的內(nèi)容和制定程序，對(duì)大學(xué)具有特殊重要性。大學(xué)章程能夠?yàn)榭疾炱浔旧淼膶?shí)施情況提供問責(zé)的落腳點(diǎn)，也為高校問責(zé)提供一定程度的依據(jù)。

二、大學(xué)章程問責(zé)的政策可行性

1985年，中共中央頒布《關(guān)于教育改革體制的決定》，拉開了高等教育體制改革新的一幕。1986年，國務(wù)院頒布了《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》和《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》，就中央各部門、地方政府、高等學(xué)校的管理權(quán)限和責(zé)任作了比較明確的規(guī)定。隨后，《關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育意見的通知》（1993年）、《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993年）、《國家教委關(guān)于轉(zhuǎn)變職能加強(qiáng)宏觀管理，擴(kuò)大直屬高校辦學(xué)自主權(quán)的若干意見》（1997年）等政策法規(guī)相繼出臺(tái)，明確了高校的權(quán)利和義務(wù)及其責(zé)任，并提出了高校要向法人實(shí)體轉(zhuǎn)變的要求。《國家教委關(guān)于加快改革和積極發(fā)展高等教育的意見》（1992年）、《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993年）、《中華人民共和國教育法》（1995年）、《關(guān)于進(jìn)一步做好普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作評(píng)價(jià)的若干意見》（1998年）、《高等教育法》（1998年）、《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》（1998年）等政策法規(guī)指出，我國實(shí)行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的教育評(píng)估制度，高等學(xué)校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評(píng)估；同時(shí)，要進(jìn)一步發(fā)揮非政府行業(yè)協(xié)會(huì)組織和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的作用，……逐步形成對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為和教育質(zhì)量的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制以及評(píng)價(jià)體系，完善高等學(xué)校自我約束、自我管理機(jī)制。

在2003年-2008年的第一輪高校本科教學(xué)評(píng)估過程中，教育部、財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)《教育部 財(cái)政部關(guān)于批準(zhǔn)高等學(xué)校本科教學(xué)工作分類評(píng)估方案項(xiàng)目和全國高校教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)的通知》（2007年），初步提出高校應(yīng)提供教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)。2010年5月，《高等學(xué)校信息公開辦法》頒布實(shí)施，進(jìn)一步明確指出高校應(yīng)公開的各種數(shù)據(jù)，其中，章程是應(yīng)予公開的基本內(nèi)容之一。2010年，《國家教育中長(zhǎng)期改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》指出：“建立高等學(xué)校質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度”；“建立和完善國家教育基本標(biāo)準(zhǔn)。成立國家教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)估機(jī)構(gòu)，定期發(fā)布監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告。加強(qiáng)教育監(jiān)督檢查，完善教育問責(zé)機(jī)制”；“完善教育信息公開制度，保障公眾對(duì)教育的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”；“嚴(yán)格落實(shí)問責(zé)制。主動(dòng)接受和積極配合各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)教育法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查以及司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督。建立健全層級(jí)監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督。強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督”；“完善校務(wù)公開制度”；“把推進(jìn)教育事業(yè)改革發(fā)展作為各級(jí)黨委、政府政績(jī)考核的重要內(nèi)容，建立相應(yīng)的考核機(jī)制和問責(zé)制度”。

可見，中國雖然尚未建立明確的高校問責(zé)制，但自20世紀(jì)80年代中期以來，關(guān)于建立教育問責(zé)制度的相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定越來越明確具體。而且，很多政策法規(guī)指出的關(guān)于“高校問責(zé)”的內(nèi)容正是大學(xué)章程應(yīng)予規(guī)定的重要范疇。這就為對(duì)大學(xué)章程的制定實(shí)施進(jìn)行問責(zé)提供了政策可行性。

三、大學(xué)章程問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建

問責(zé)制有其自身的要素結(jié)構(gòu)和運(yùn)行邏輯。問責(zé)制的構(gòu)成要素可歸納為：權(quán)責(zé)體系（為什么問）、問責(zé)內(nèi)容（問什么）、問責(zé)主體（誰來問）、問責(zé)對(duì)象（向誰問）、問責(zé)程序（如何問）、問責(zé)后果（怎么辦）。各要素及其間的邏輯機(jī)理是：在一定的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)體系中，通過一定的問責(zé)程序，問責(zé)體系中的各問責(zé)主體與問責(zé)對(duì)象就一定的問責(zé)內(nèi)容進(jìn)行互動(dòng)，問責(zé)主體的利益需求不斷得到滿足，而問責(zé)對(duì)象則在一定問責(zé)后果的激勵(lì)與約束下不斷改進(jìn)。

大學(xué)章程對(duì)于大學(xué)具有特殊重要性，但中國大部分大學(xué)至今還沒有制定實(shí)施章程。從法律程序上來講，這屬于“先有大學(xué)，后有章程”的特例。而且，大學(xué)章程制定后的實(shí)施情況也備受質(zhì)疑。正在興起并逐步得到深入研究的高校問責(zé)能在一定程度上破解如何落實(shí)大學(xué)章程的難題。構(gòu)建對(duì)于大學(xué)章程制定實(shí)施情況的問責(zé)機(jī)制應(yīng)從問責(zé)制的要素上具體分析，即界定權(quán)責(zé)體系、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)程序、問責(zé)后果等。

1.權(quán)責(zé)體系

對(duì)大學(xué)章程制定實(shí)施情況的問責(zé)應(yīng)分清兩類權(quán)責(zé)關(guān)系：一是大學(xué)章程制定、執(zhí)行、監(jiān)督方面的權(quán)責(zé)關(guān)系；二是大學(xué)章程所界定的高校與外部及高校內(nèi)部各種權(quán)責(zé)關(guān)系。具體而言，就是分清作為大學(xué)章程制定主體的大學(xué)設(shè)立者，作為大學(xué)章程執(zhí)行主體的高校，對(duì)大學(xué)章程進(jìn)行監(jiān)督的高校各利益相關(guān)者的權(quán)利與責(zé)任，以及章程所界定的高校內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)與管理者、教師、學(xué)生的權(quán)利與責(zé)任。

2.問責(zé)內(nèi)容

對(duì)大學(xué)章程問責(zé)的內(nèi)容主要包括兩方面：一是有沒有章程；二是是否照章辦學(xué)。

《教育法》和《高等教育法》都明確指出，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須具有組織機(jī)構(gòu)和章程，并按照章程自主管理。《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》也明確指出要“加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校”。但依據(jù)現(xiàn)實(shí)國情及“法律不溯及既往”的原則，在《教育法》和《高等教育法》頒布前已經(jīng)存在的學(xué)校，按照相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定，“逐步制定和完善學(xué)校的章程，報(bào)主管教育行政部門核準(zhǔn)”；而在《教育法》和《高等教育法》頒布后新設(shè)立學(xué)校必須先有章程后有學(xué)校。因此，高校有沒有章程理應(yīng)成為相關(guān)問責(zé)的首要內(nèi)容。

《教育法》第28條規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使的權(quán)利之一就是按照章程自主管理；《高等教育法》第28條列出高等學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的事項(xiàng)包括：學(xué)校名稱、校址；辦學(xué)宗旨；辦學(xué)規(guī)模；學(xué)科門類的設(shè)置；教育形式；內(nèi)部管理體制；經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度；舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)；章程修改程序；其他必須由章程規(guī)定的事項(xiàng)。依法可見，章程是學(xué)校自主管理的基本依據(jù)之一，也能夠成為學(xué)校自主管理的依據(jù)。因此，高校是否按照章程自主管理、自主辦學(xué)，同樣是問責(zé)的重要內(nèi)容。

3.問責(zé)主體

對(duì)于高校有沒有章程而言，問責(zé)主體主要是高校管理部門，其可以對(duì)高校章程進(jìn)行備案或檢查；其次是對(duì)此有所關(guān)注的各界人士。對(duì)于高校是否照章管理、照章辦學(xué)而言，問責(zé)主體的范圍相對(duì)更加廣泛，高校管理部門可以通過檢查等方式來進(jìn)行問責(zé)，但最清楚高校是否照章管理、照章辦學(xué)的是高校內(nèi)部的管理者、教職員工及學(xué)生；此外，廣大公眾也可以作為問責(zé)主體對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督質(zhì)詢。

4.問責(zé)對(duì)象

不論是新設(shè)立高校在立校前制定章程，還是已有高校依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)補(bǔ)充制定章程，其章程制定主體即是相對(duì)于高校有沒有章程而言的問責(zé)對(duì)象，主要是指高校的設(shè)立者，或者接受委托制定章程的高校。同時(shí)，由于大學(xué)章程界定了各類相關(guān)的責(zé)任主體，這些責(zé)任主體也就是依據(jù)章程進(jìn)行問責(zé)的問責(zé)對(duì)象，如高校的設(shè)立者、管理者、辦學(xué)者，以及高校內(nèi)部的廣大師生員工，都負(fù)有相關(guān)的責(zé)任，因而都是一定層面上的問責(zé)對(duì)象。

5.問責(zé)程序

問責(zé)程序是指問責(zé)如何組織實(shí)施。主要包括問責(zé)啟動(dòng)、信息整理與呈現(xiàn)、介入與反饋、救濟(jì)與改進(jìn)等環(huán)節(jié)。對(duì)大學(xué)章程制定實(shí)施情況的問責(zé)應(yīng)堅(jiān)持定期與隨機(jī)相結(jié)合。

問責(zé)啟動(dòng)。第一，政府制訂專門的政策法規(guī)，對(duì)高校制定實(shí)施章程的相關(guān)事項(xiàng)予以規(guī)范，并依法成立有關(guān)大學(xué)章程制定實(shí)施的指導(dǎo)、核準(zhǔn)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，設(shè)置公眾參與的渠道和具體措施。由大學(xué)章程制定實(shí)施的指導(dǎo)、核準(zhǔn)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和廣大公眾合作互動(dòng)，定期與隨機(jī)啟動(dòng)對(duì)高校章程制定與實(shí)施情況的問責(zé)。

信息整理與呈現(xiàn)。高校在常設(shè)的專門問責(zé)回應(yīng)機(jī)構(gòu)中，應(yīng)將章程的制定實(shí)施情況作為重要的工作內(nèi)容之一，對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行收集和整理、報(bào)送、公布；接受利益相關(guān)者的監(jiān)督，就利益相關(guān)者提出的有關(guān)大學(xué)章程制定實(shí)施情況的信息要求和質(zhì)疑進(jìn)行解釋和辯護(hù)。如向相關(guān)管理部門提交章程和相關(guān)報(bào)告，在學(xué)校網(wǎng)站上發(fā)布章程并及時(shí)公布其實(shí)施情況，積極接待管理部門和社會(huì)公眾進(jìn)校考察章程的制定實(shí)施情況等。

介入與反饋。高校管理部門應(yīng)起到主要的指導(dǎo)、核準(zhǔn)、監(jiān)督檢查作用，同時(shí)應(yīng)組織好高校利益相關(guān)者的有序參與。如高校利益相關(guān)者參與監(jiān)督質(zhì)詢、政策制定，直接作為檢查員，反饋意見等都是可取之舉。高校管理部門及廣大利益相關(guān)者應(yīng)將各類信息予以公示并聽取意見、接受監(jiān)督，嚴(yán)格按照程序執(zhí)行。

救濟(jì)與改進(jìn)。高校與管理部門及其他利益相關(guān)者互動(dòng)，目的是滿足利益相關(guān)者對(duì)高校章程制定實(shí)施情況的問責(zé)需求并促進(jìn)高校自身在這方面的改進(jìn)。在利益相關(guān)者對(duì)高校提供的有關(guān)章程制定實(shí)施情況的問責(zé)信息提出質(zhì)疑或利用一定的方式對(duì)高校進(jìn)行獎(jiǎng)懲時(shí)，高校可以進(jìn)行解釋和辯護(hù)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整改。

6.問責(zé)后果

問責(zé)后果的處理一般可分為懲罰機(jī)制與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制兩類。懲罰能給高校形成直接或間接的壓力。獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制可能是某種資源的給予，或者合作互助，能對(duì)高校產(chǎn)生激勵(lì)效果。問責(zé)后果處理應(yīng)同時(shí)包括懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)兩方面的內(nèi)容。如高校管理部門設(shè)立專門針對(duì)大學(xué)章程制定實(shí)施情況的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施，社會(huì)輿論發(fā)揮宣傳、引導(dǎo)、監(jiān)督作用，各利益相關(guān)者依據(jù)章程規(guī)定進(jìn)行維權(quán)，高校依據(jù)章程設(shè)定責(zé)任崗位制度并據(jù)此賞罰分明等。

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