【摘 要】我國義務教育在均衡發(fā)展進程中呈現(xiàn)多種形態(tài)，其現(xiàn)實問題背后，暗藏著錯綜復雜的原因。本文對我國義務教育均衡發(fā)展中的“非均衡”問題進行提煉并作出理性分析，站在理論高度提出了實踐對策。這不僅有助于我們更加深刻地認識這一教育問題，引起政府和公眾的重視，更有助于我們尋找對策，理性面對這一中國社會發(fā)展中遲早要解決的難題。

【關(guān) 鍵 詞】義務教育；均衡發(fā)展；問題；對策

中圖分類號：G40 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5843（2014）04-0005-04

義務教育均衡發(fā)展是我國在基本普及九年義務教育之后的又一發(fā)展目標，它既是滿足全社會對優(yōu)質(zhì)教育資源需求的重要手段，也是構(gòu)建和諧社會不可或缺的必要前提。要實現(xiàn)這一目標，首先要關(guān)注我國義務教育均衡發(fā)展進程中所存在的問題。

一、義務教育均衡發(fā)展中存在的若干問題及歸因

我國義務教育在均衡發(fā)展進程中呈現(xiàn)多種形態(tài)，其現(xiàn)實問題背后，暗藏著錯綜復雜的原因。對“非均衡”問題進行提煉并理性分析，不僅有助于我們更加深刻地認識這一教育問題，引起政府和公眾的重視，更有助于我們尋找對策，理性面對這一中國社會發(fā)展中遲早要解決的難題。

（一）教育目標偏頗，導致教育發(fā)展重智育、重考試，輕德育、輕體育

縱觀中國的教育，不論是在中國歷史中漫長的封建制度時期，還是在大力提倡教育民主的時期，以及改革開放初教育發(fā)展的過渡階段，精英化教育取向都有其必然性。但隨著社會的發(fā)展和變革，精英化教育取向已不能滿足社會進步對公民的需求。

1. 精英主義教育思想對教育目標影響深重。由于歷史上精英教育影響以及“應試教育”的壓力，我國當前的義務教育依然存在著重智育、重考試，輕德育、輕體育等現(xiàn)象。縱觀諸多發(fā)達國家的義務教育培養(yǎng)目標，普遍重視國民基礎素質(zhì)的提高和發(fā)展，鮮有提到為高等教育選拔和輸送人才。而我國義務教育培養(yǎng)目標，雖然理論釋義比較完善，但育人目標仍然過多地指向“智育”和“能力”層面，其實踐是不盡人意的。

2. 教育評價的精英化導向致教育發(fā)展失衡。我們的高考、中考、小升初考（許多地區(qū)小升初擇校考試仍暗中存在）縱向貫通，形成了一個精英化取向的教育競爭系統(tǒng)，它冷酷地泯滅了義務教育的“義務”。究竟是什么支撐著教育在失衡的實踐中走遠？我們需要檢討失衡的根源——教育評價。我國的教育評價其實在義務教育階段就瞄準了中考和高考，激烈的考試競爭助長了考試的難度，制造了義務教育階段暗中的淘汰與選拔格局，使得考試價值超越于人的道德發(fā)展價值之上；也正是由于精英化的教育取向，造成了重點校、普通校、薄弱校的并存格局。如果為這種等級化的格局進行辯解，則連同辯解時所持的觀點都是偏頗的。而這種偏頗，則是義務教育均衡發(fā)展中的巨大阻礙。如果不能夠淡化考試競爭，把義務教育的評價標準定位在具有公民素質(zhì)的未來普通勞動者能夠達到的水平上，讓絕大多數(shù)學生都能夠獲得成功體驗，義務教育均衡發(fā)展只能是永遠的“烏托邦”。

（二）重外延、輕內(nèi)涵，導致教育質(zhì)量發(fā)展失衡

何謂教育均衡？當下公認為有三個層次：一是確保人人享有受教育的權(quán)利和義務；二是保證教育機會和條件相對公平；三是教育結(jié)果的相對公平，即教育質(zhì)量的公平。

1. 教育內(nèi)涵因素對義務教育均衡發(fā)展的影響。教育均衡的三個層次中，前兩項為顯性的外部因素，后一項為隱性的內(nèi)涵因素。當前，諸多教育者的理解存在簡單化情緒，即僅關(guān)注教育權(quán)利及教育資源配備的均衡。伴隨著“普九”目標的基本達成，即教育起點均衡的基本實現(xiàn)，教育的外部因素對義務教育質(zhì)量的影響將逐漸淡化，教育的內(nèi)涵因素對義務教育均衡發(fā)展的影響將會日益凸顯。

2. 重外延、輕內(nèi)涵是當前教育均衡發(fā)展的頑疾。什么是最好的教育？目前尚缺乏固定的標準，最荒唐的是以良好的校舍建筑和先進的硬件設施來標榜優(yōu)質(zhì)教育。這是典型的論物不論人，實質(zhì)上是只論了教育的外在衣服卻未曾論及到教育的內(nèi)在本質(zhì)。只論人的教育，最糟糕的是只關(guān)注各種考試競爭成績，或者高談闊論升學率。僅從培養(yǎng)目標上看，這種只講“規(guī)模”不講“精致”、只論“成績”不論“素質(zhì)”的教育，根本不能代表義務教育的“優(yōu)質(zhì)”，更違背了義務教育均衡發(fā)展的本意，是當前義務教育均衡發(fā)展進程中的頑疾。

（三）教育行政化，導致義務教育辦學自主權(quán)削弱

政府層面的教育管理行政化在一定程度上沖淡了教育的本質(zhì)與宗旨，教育部門的管理權(quán)被弱化，應屬于基層學校的辦學自主權(quán)被弱化，使教育淪為行政的附庸，從而不斷在喪失自身可貴的專業(yè)品質(zhì)。

1. 教育部門在教師選聘和職稱評聘中缺少話語權(quán)。在中小學教師招聘方面，教育規(guī)劃綱要明確規(guī)定：“省級教育行政部門統(tǒng)一組織中小學教師資格考試和資格認定，縣級教育行政部門按規(guī)定履行中小學教師的招聘錄用、職務（職稱）評聘、培養(yǎng)培訓和考核等管理職能。”現(xiàn)實中，教師招聘考試全國沒有統(tǒng)一的考試形式和考試大綱，大部分省份由當?shù)亟逃謱W校招聘教師人員進行匯總，然后由當?shù)厝耸隆⒕幹啤⒔M織、紀檢等部門統(tǒng)一組織招聘考試。教師招聘考試的流程包括：發(fā)布招聘簡章—筆試—面試—體檢—錄用—簽約。考試內(nèi)容中的公共基礎知識等綜合知識在量化中占很重的比例，教師專業(yè)知識的比例不到50%；有的地區(qū)甚至以自我介紹環(huán)節(jié)代替了說課。這種選聘形式沿用了當前公務員選拔的操作模式，弱化了教育部門的選拔權(quán)，忽視了選拔教師的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能，使部分具有較高教學水平和專業(yè)素質(zhì)的教師被淘汰，而某些死記硬背公共知識的投機人員卻高居榜首，甚至為個別者的徇私舞弊創(chuàng)造了條件。同時，在教師專業(yè)技術(shù)職稱評定中，由人事部門全程制定和掌控標準、名額等諸多權(quán)利，許多德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀教師得不到應有的待遇，按資排輩、弄虛作假現(xiàn)象嚴重，帶來重重矛盾，嚴重挫傷優(yōu)秀教師的從業(yè)積極性。

2. 教育機構(gòu)膨脹對學校的直接干預過多。眾所周知，在當前中國，地方教育局與當?shù)亟^大多數(shù)的中小學之間是上下級關(guān)系。首先，因教育局擁有對中小學校的過多管理權(quán)責，使他們將自身的自利需求強加于學校。加上教育部門不僅職能科室過多，而且職能交叉，形成了眾多部門同時且重復性地對基層學校進行業(yè)務部署、檢查監(jiān)督、評估考核的局面，其下達的任務既龐雜又存在著交叉和重復，使學校不堪重負，干擾了學校教育教學秩序。其次，教育有其獨特的活動規(guī)律，而行政職能人員中有一部分鮮有優(yōu)秀的一線教學經(jīng)驗，他對學校的領(lǐng)導無疑是外行對內(nèi)行的領(lǐng)導，這種行政制度因以往造成的許多尷尬已在一線工作者心中失去威信，學校又因這種上下級關(guān)系不得不言聽事行。當學校的教育自主權(quán)被剝奪殆盡，學校和教師會產(chǎn)生沉重的雇傭感和無奈感，甚至漸漸地淡化了教育的本性。

（四）屬地管理形式化，導致地域內(nèi)學校發(fā)展人為失衡

早在1995年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于教學體制改革的決定》中就有規(guī)定：“實現(xiàn)九年制義務教育，實現(xiàn)基礎教育由地方負責、分級管理的原則，是發(fā)展我國教育事業(yè)，改革我國教育體制的基礎一環(huán)”。其實質(zhì)是實行屬地管理雙重領(lǐng)導，即按行政區(qū)劃進行教育管理。在教育實踐中，存在以下弊端：

1. 雙重領(lǐng)導下的屬地管理流于形式。一個區(qū)域范圍內(nèi)，存在著省直屬、市直屬、區(qū)屬和民辦四類學校，其中省、市直屬和民辦校在辦學規(guī)模、辦學條件、師資配備、課程設置、升學及招生等方面，分別由省、市等相關(guān)部門直接管理。而區(qū)一級的政府和教育行政部門只對區(qū)屬公辦學校負責，僅在組織各類考試、召開文體活動這類工作中對上級直屬校和民辦校有一些調(diào)控權(quán)。其中，部分學校借助公辦民營學校的辦學模式，收取高額擇校費。同時，在調(diào)配大批優(yōu)秀師資、配備精良設施、網(wǎng)羅大批優(yōu)質(zhì)生源、投入大量資金的基礎等方面自然遠超普通區(qū)屬公立學校。這些得天獨厚的直屬校并非都一定能夠培養(yǎng)出全面發(fā)展的大批英才，但卻占據(jù)了很多薄弱校和普通公辦校的辦學資源，導致了辦學形勢和教育質(zhì)量的嚴重失衡。

2. 教育資源分配不均是擇校熱的根源。教育屬地管理的形式化，導致義務教育階段在不同學校學習的學生享有不均等的教育資源，并且差距極大，隨著時間的推移，這種差距將逐步擴大并衍生了出具有中國特色的“擇校熱”。擇校，歸根結(jié)底爭搶的是優(yōu)質(zhì)的教師資源，義務教育優(yōu)秀教師資源的布局不均，導致廣大人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育的需求無法滿足。為了遏制擇校現(xiàn)象，教育部門出臺了“三限（限人數(shù)、限錢數(shù)、限分數(shù)）”、“電腦派位”、“就近入學”等拯救政策及措施，但是并未真正解決此問題。“以錢擇校”、“以權(quán)擇校”的現(xiàn)象使教育的公平性和公益性受到了嚴重損害，并且強化了人民群眾對教育公平現(xiàn)象的不滿情緒，惡化了教育發(fā)展環(huán)境。

二、義務教育均衡發(fā)展主要問題的對策構(gòu)想

直面我國義務教育均衡發(fā)展中存在的瓶頸問題，我們?nèi)绾尾拍芨玫匕盐罩袊厣逃聵I(yè)規(guī)律，公平合理地配置公共教育資源，進一步縮小地域、城鄉(xiāng)、校際之間的差距，不斷提升教育質(zhì)量，促進教育公平，從而真正地實現(xiàn)教育事業(yè)均衡、持續(xù)、健康發(fā)展，這是當前需要亟待解決的問題。

（一）實施公民化教育，調(diào)整育人目標與評價取向

實現(xiàn)教育均衡意味著：我們的教育不能只培養(yǎng)少數(shù)精英，每一位學生都應享有相同的受教育權(quán)利和機會，每一位學生都應當平等地接受高質(zhì)量的教育；在全面建設小康社會的偉大進程中，教育不僅要培養(yǎng)一定的創(chuàng)新拔尖人才、數(shù)以千萬計的高級專門人才，更要培養(yǎng)數(shù)以億計的高素質(zhì)普通勞動者隊伍，這樣才能適應未來社會發(fā)展對人才的需求。

1. 育人標準指向大眾。社會本身是一個功能復雜的大系統(tǒng)，它對人才的需求是多樣化、多層次的，社會的和諧發(fā)展需要專業(yè)的學術(shù)人才，同樣也需要具有應用能力的技術(shù)型人才。有什么樣的人才觀，就應有什么樣育人目標。義務教育是面向全體公民大眾的普及性的基礎素質(zhì)教育，其根本責任是讓受教育者在義務教育階段都能獲得成功體驗，享受到平等的人格尊嚴，最終成長為合格的社會勞動者。因此，必須樹立科學的、與時俱進的、符合時代特色的育人觀和質(zhì)量觀。

2. 以“全面合格”為標準，顛覆傳統(tǒng)評價取向。一項宏大建筑的每一寸基礎都合格，是否算優(yōu)質(zhì)基礎工程？一個遵紀守法，能夠保證自己生產(chǎn)的每一顆螺絲都合格的工人，算不算優(yōu)秀工人？同樣，我們的義務教育同樣可以嘗試將發(fā)展評價與選拔性考試分離開來，一個全面合格的學生，即使每一方面都不拔尖，也可以是義務教育階段的優(yōu)秀學生。需要強調(diào)的是，“全面合格”顯然不僅僅定義為考試成績合格，而是品德、審美、體質(zhì)、勞動素質(zhì)都合格，“全面合格即優(yōu)秀”可以帶我們走出教育評價的誤區(qū)——優(yōu)質(zhì)教育不能僅以考試成績作為依據(jù)，而是要以全面素質(zhì)的合格作為底線。如今，我們的教育在德育乏能、勞動敷衍、美育功利、體育如同虛設的困境中愈陷愈深，“全面合格即優(yōu)秀”的評價取向，不僅能夠幫助絕大多數(shù)學生因全面合格而優(yōu)秀，而且能夠幫助那些以底線坍塌為代價的高分學生因全面合格而更優(yōu)秀。

（二）著力內(nèi)涵發(fā)展，教育要主打均衡優(yōu)質(zhì)牌

普及九年義務教育實現(xiàn)了基本的教育均衡，實現(xiàn)了人人“有書讀”，這只是外延式地解決了教育均衡發(fā)展的焦點問題，而隨著教育改革的不斷深入，教育均衡發(fā)展正從外延步入內(nèi)涵，即人人要“讀好書”

1. 明確教育內(nèi)涵發(fā)展的基本核心。何謂“讀好書”？生命教育理論為我們做出了詮釋：“教育的目的在于增長智慧，健全人格”。所以，真正的優(yōu)質(zhì)教育，不僅在于給予，更在于啟迪，在于引導學生正確認識人的生命本質(zhì)，理解生活的真正意義；在于用教育的力量，尊重學生的個體生命，提升學生的生命質(zhì)量，為學生的一生負責。可見，教育的內(nèi)涵發(fā)展，必須以提升學生的生命質(zhì)量為基本核心。

2. 提高質(zhì)量是教育發(fā)展的永恒主題。教育質(zhì)量的提高決定著學生生命質(zhì)量的提升，即教育內(nèi)涵和教育質(zhì)量可以統(tǒng)一起來，我們稱之為均衡優(yōu)質(zhì)。在義務教育均衡發(fā)展進程中，需要將教育改革的重點逐步由外部向內(nèi)部、由宏觀向?qū)W校、由提供條件向?qū)嵺`創(chuàng)造轉(zhuǎn)換。即追求充分挖掘教育內(nèi)部潛力，全心全意地致力于教育尤其是學校內(nèi)部組織制度和文化的更新，課堂教學的潛能挖掘，學生發(fā)展路徑等方面的探索，實現(xiàn)校長、教師在教育價值取向、思維方式、教育行為乃至整個生存方式的更新，最終促進師生精神生命的主動健康成長。需要強調(diào)的是，義務教育內(nèi)涵均衡發(fā)展不是平均發(fā)展，也不是要把高的拉下來，而是不斷縮小差距，不斷向教育的高質(zhì)量邁進。這個發(fā)展的走勢總是由不均衡到相對均衡，再到不均衡的動態(tài)過程。這是一個讓教育實現(xiàn)從“魂”到“體”，從規(guī)定到創(chuàng)造的艱難轉(zhuǎn)化過程，需要幾代教育人的不懈努力。

（三）行政部門簡政放權(quán)，將評聘教師的權(quán)利交給教育

如何煥發(fā)學校的活力，改善品質(zhì)，辦出特色？首先要做到政府放權(quán)，將選聘教師的權(quán)利還給教育；教育局簡政，讓學校輕裝上陣。

1. 政府部門放權(quán)。政府部門應將評聘選拔教師的權(quán)利還給教育部門。首先，厘清教育部門和編辦、人事部門的職責任務，由教育部門出臺招聘政策，筆試命題由行署教育局視具體情況確定，要求充分體現(xiàn)所招聘人員的職業(yè)和崗位特點，重點考察應聘人員的綜合業(yè)務知識和學科專業(yè)化水平、工作技能；專業(yè)知識由教育部門負責命題，設置專門的說課或講課環(huán)節(jié)，將招聘考試形式向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變。其次，給予基層學校一定的自主選拔人才權(quán)，制定行業(yè)標準，通過學校教學評價、學生評價、教學實踐以及全校考核、公示，把類似公務員式的選拔方式變?yōu)閷I(yè)型選拔方式，注重教師的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能。在職稱評定方面，應充分考慮教育系統(tǒng)的實際狀況和需求，以教育部門的考核為主，并為業(yè)績突出的優(yōu)秀教師開辟綠色通道，破格認定，保證教育部門在教育人事管理中應有的話語權(quán)。

在教育發(fā)展過程中，管投入、出政策、做支撐，這才是政府部門應有的作為。

2. 教育行政簡政。教育行政部門的管理和指導，對地區(qū)教育發(fā)展具有關(guān)鍵性的導向作用，是確保學校個性發(fā)展的重要因素。因此，作為教育行政部門要明確自身的職責，為學校辦學提供更為適合的發(fā)展環(huán)境。首先，在不突破總編制和職數(shù)的前提下，相似職能科室撤并，精簡人員，根據(jù)基層學校實際需要設置科室，配置職能、職數(shù)及人員，各科室按照“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工合作”的原則，構(gòu)建便捷高效的教育行政管理架構(gòu)。其次，在精簡行政科室的同時，調(diào)撥部分業(yè)務能力強的人員充實業(yè)務部門的力量和基層學校教師隊伍。學校作為國家事業(yè)單位，在經(jīng)費上依附于國家和地方財政，但在辦學方面應當有適當?shù)淖灾鳈?quán)，教育管理部門應精簡工作布置流程，合并相似工作任務，簡化考核程序，科學提高評估考核效率，將教育自主權(quán)充分還給學校。

（四）統(tǒng)一調(diào)控，教師交流區(qū)域同下一盤棋

教育屬地化管理的初衷，就是要將區(qū)域內(nèi)的所有學校當做一盤棋來下，教育管理上統(tǒng)一規(guī)劃，均衡配備師資力量，使相同地域內(nèi)的校際之間差距不斷縮減，實現(xiàn)均衡發(fā)展。

1. 屬地范圍內(nèi)統(tǒng)一教育管理。行政區(qū)內(nèi)義務教育范圍內(nèi)的省、市、區(qū)直屬校乃至民辦學校，應統(tǒng)一納入本區(qū)所屬學校管理范圍內(nèi)，統(tǒng)一接收屬地教育主管部門的管理，在教育教學上做到統(tǒng)一部署、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指導。學校業(yè)務方面的重要事項，在充分尊重學校個性辦學的基礎上，要及時向?qū)俚亟逃鞴懿块T溝通匯報。

2. 建立靈動的教師交流機制。校際間師資力量的均衡是教育均衡發(fā)展的前提。省、市直屬校和部分區(qū)屬學校均擁有一定數(shù)量的優(yōu)質(zhì)師資，而部分區(qū)屬校、農(nóng)村校不但師資力量薄弱，僅有的幾個優(yōu)質(zhì)師資還常常被大校、名校“挖墻腳”。在這種現(xiàn)實背景下，可考慮實行區(qū)域統(tǒng)籌的教師交流策略，即打破校際界限，實現(xiàn)優(yōu)秀教師資源的流動任教。期間，要充分規(guī)劃交流配額、交流年限、教師待遇、激勵機制等一系列相關(guān)保障政策，形成一套完整的配套機制，教師交流任教方能落到實處。于此同時，亦可實行普通教師交流策略，利用優(yōu)質(zhì)校的教育資源拉動整個屬地的教師隊伍提高，讓教師突破校際間的壁壘，在崗位上相互切磋，形成學習網(wǎng)絡，最大限度地節(jié)約時間、拓展空間，實現(xiàn)教師培訓成效的最大化，以師資隊伍整體提升推進義務教育均衡發(fā)展。

綜上所述，義務教育均衡發(fā)展是一個相對的、動態(tài)的和歷史的概念，它隨著社會經(jīng)濟文化的發(fā)展而變化，存在問題是教育發(fā)展進程中的必經(jīng)階段。我們有理由相信，隨著我國教育事業(yè)的長足發(fā)展，倡導并推行義務教育均衡發(fā)展，不僅能對我國目前義務教育發(fā)展過程中存在的癥狀給予改善和解決，而且能夠在教育理念更新、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、科學發(fā)展等方面起到積極的促進作用。