經營性民辦培訓機構登記的法律、政策和管理對策分析

目前全國僅上海等少數城市明確允許經營性民辦培訓機構進行工商登記。為了推動科技創新和產業轉型，大力發展現代服務業和文化產業，打造世界教育名城，建設學習型城市，南京市印發了《南京市人民政府關于促進社會培訓產業健康發展的若干意見》（寧政發〔2014〕163號），決定開展經營性民辦培訓機構登記，并采取措施規范和促進其發展。但經營性民辦培訓機構登記作為一項創新舉措，有必要對其法律、政策依據，以及管理機制進行深入的分析，以利于全市統一思想認識、共同促進其發展。

法律分析

1.民辦教育促進法

《民辦教育促進法》第六十六條規定“在工商行政管理部門登記注冊的經營性的民辦培訓機構的管理辦法，由國務院另行規定。”該法條明確了以下兩點：（1）允許經營性的民辦培訓機構在工商行政管理部門登記注冊；（2）經營性的民辦培訓機構與以公益性為特征的民辦學校有明確區分，經營性的民辦培訓機構不適用《民辦教育促進法》，其管理辦法由國務院另行規定。

2.公司法

《公司法》第十二條規定“公司的經營范圍由公司章程規定，并依法登記。公司可以修改公司章程，改變經營范圍，但是應當辦理變更登記。公司的經營范圍中屬于法律、行政法規規定須經批準的項目，應當依法經過批準”，由此可見，只要不是屬于法律、行政法規規定須經批準的項目，公司的經營范圍均可登記。而前面分析過，《民辦教育促進法》已經明確允許經營性的民辦培訓機構登記注冊，國務院另行規定的只是具體“管理辦法”，而非“是否允許登記注冊”。

3.法理分析

各地工商部門在解釋不允許登記“培訓”范圍的原因時，通常會解釋為“無上位法依據、登記即違法”，并進而解釋“對私權利而言是‘法無禁止即自由’，對公權力而言是‘法無授權即禁止’”，卻忽視了《民辦教育促進法》第六十六條即可作為登記依據，允許登記已有法律授權。此外，工商登記和其它公權力不同，應該遵循的是“法無禁止即自由”的市場準入原則，這和十八屆三中全會要求的推進工商注冊制度改革是一致的。江蘇省工商行政管理局在《企業登記注冊專刊》（2008年第1期）中亦明確“根據‘法無禁止即自由’的市場準入原則，應當允許經營性民辦培訓機構辦理企業登記”。

結論：有關法律對工商部門辦理經營性民辦培訓機構登記并無禁止性規定，反而有明確允許登記的條文。各地不允許登記，是不符合法律要求的。

政策分析

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）指出“全面深化改革，必須……進一步解放思想、解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力，堅決破除各方面體制機制弊端”，要求“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”。《決定》要求“推進工商注冊制度便利化，削減資質認定項目”，并明確“企業投資項目，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批”。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出要“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”，就是要求各地進一步解放思想、謀求發展。

江蘇省委常委、南京市委書記楊衛澤同志高度重視培訓產業發展，2011年在接受《群眾》雜志訪談時，他提出：“要大力發展市場化、專業化、國際化的教育培訓產業，為南京的科技創新、產業發展提供更有針對性的人才培養服務，切實提高經濟轉型升級過程中所需各類人才的可獲得性、易獲得性。”

2013年南京市召開的“全市教育與學習型城市建設工作會議”提出南京要“打造世界教育名城、建設學習型城市、促進人的現代化”，這些目標的實現，離不開社會培訓尤其是經營性民辦培訓市場的繁榮發展。

結論：社會培訓有明顯的產業特征，是有很大成長空間的現代服務業，對于促進產業轉型、拉動內需、科技創新等均有很大作用。要從維護百姓利益、促進產業發展角度出發，以“放得開、管得住”為原則，積極鼓勵社會培訓機構面向市場，放開經營性民辦培訓機構登記，吸引更多社會資本投入社會培訓事業。

管理對策分析

1.上海模式

上海市第十三屆人民代表大會常務委員會于2011年1月通過了《上海市終身教育促進條例》。《條例》規定了經營性民辦培訓機構登記的條件和程序、管理職責分工，并確定了“建立教育培訓機構學雜費專用存款賬戶監管制度”要求。2013年6月，上海市在全國率先出臺了專門的經營性民辦培訓機構登記暫行辦法。《上海市經營性民辦培訓機構登記暫行辦法》（上海模式）的核心是：通過地方立法明確了工商部門開展經營性民辦培訓機構登記，并要求登記前分別征求同級教育、人社部門意見；教育、人社部門履行準入審核、檢查評估、費用監管等職責，工商部門履行登記、登記事項監管、會同進行擅自培訓查處等職責，公安等部門各司其職。

上海模式實現了經營性民辦培訓機構從非法到合法、從無序到有序的轉變，對各地均有很好的借鑒意義。但是，上海模式也有一些待改進之處：一是前置征求教育、人社部門意見，涉嫌給行政許可設限；二是門檻過高，要求法人有教師資格、100萬資金、300平方米場所等，導致進入困難，迄今登記的經營性培訓機構很少；三是對擅自開展培訓活動的公司缺乏有效查處，導致公司按規定注冊積極性不高；四是有很多社會急需，但既不屬于文化教育類、也不屬于職業技能類的培訓內容無法登記等。

2.業務主管部門管理模式

業務主管部門管理模式即由工商部門登記，由教育、人社等部門作為業務主管部門進行準入、變更的審核，以及日常檢查、評估、風險控制等，例如上海市的做法。業務主管部門管理模式的好處是增加了行政管理力度，對于嚴格市場準入、規范市場行為有著積極的意義。但也有諸多弊端，一是容易管得過死，限制發展，與當前簡政放權、市場為主的思路相悖；二是與有關法律相悖，《行政許可法》第十五條規定“地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章……不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可”；三是多個主管部門管理，難以協調一致、形成統一的行業管理。

3.行業協會自律管理模式

行業協會自律管理模式，即由工商部門登記，在市場調節的基礎上，由行業協會進行行業自律管理（評估、指導、自律、風險控制、信息發布等）。由行業協會自律管理有如下好處，一是符合法律和政策要求；二是行業協會具有專業性，由其管理更有利于社會培訓事業的發展；三是有利于統一進行信息發布和風險控制等行業自律，有效避免了多頭管理和無人管理的窘境。但其難點在于一個能承擔行業自律管理責任的協會組織組建困難，且協會由誰監管、如何監管也是一個難題。

結論：社會培訓市場化是經濟社會發展的必然規律，也是有關法律和當前政策的一致要求，必須用市場機制和手段加以引導和管理。經營性民辦培訓機構管理采取市場調節和行業協會自律管理結合的模式無疑更加合法、合理和有效。

（責任編輯：陶建東）