論我國行政程序的司法審查制度

摘 要 當前行政程序的專門立法明顯滯后，使人民法院對行政程序的司法審查存有一定的困難，為了更好的保護行政相對人的利益，我國行政程序審查制度如何架構成為亟待解決的問題。

關鍵詞 行政程序 復議前置 合法性審查 司法審查

一、審查機構的設置

（一）專門法院審查方式

專門法院審查也被稱為集中抽象審查制度。許多歐洲大陸國家如意大利、德國、法國、奧地利等國家是在普通法院之外，設立專門的憲法法院來行使司法審查權。其中以法國和德國最為典型。法國的行政法院對條例享有廣泛的監督權，這與行政法院的性質密切相關。行政法院在法國不被看作是司法機關，視為是特殊的行政機關。因此，行政法院對行政行為的監督權可以盡可能地廣泛，而不用擔心發生司法干預行政的問題。豍

（二）日本的審查方式

二戰后，英美和歐陸這兩種不同模式的審查制度之間距離逐步縮小，出現了趨同化的發展。其中最典型的實例是屬于大陸法系的日本。二戰后的日本，司法權限與戰前相比，既有性質上的變化，也有范圍上的變化。在法院設置上，采用以英美國家為代表的單軌制，即撤銷了行政法院，審理行政案件的司法權歸屬普通法院；在適用程序上，采用以法國為代表的雙軌制，即審理行政案件和審理民事案件適用不同的訴訟程序。

針對我國司法發展的現狀，筆者主張由中級以上人民法院內設的行政審判機構行使對行政規范性文件的審查權。主要理由如下：

1、要遵循現行的憲法有關國家權力機構分工和制衡的規定，不突破憲法和法院組織法規定的司法架構，通過擴大受案范圍、明確一定層級的普通法院對行政規范性文件的審理權力，從而將司法審查機制建立的理論障礙減至最低。由專門機關集中對對行政行為進行裁決的模式對我國來說理想化的色彩太濃，它要求司法體制根本的改革，牽涉到國家權力分配這一憲政中重大敏感問題，它會以操作和立法技術上的難度導致最終無法成為現實。因而，筆者贊同已有學者的主張豎，要從社會的現實需要出發，改革現有的法院權限體制，先集中力量構建普適性違法審查制度，以解決我國法院行使合法性審查權范圍過于狹窄的現狀。

2、由中級人民法院管轄對行政規范性文件提起司法審查的第一審案件，采用同級或向下管轄原則，即受理審查的行政規范性文件，為同級人民政府的工作部門和縣級以下人民政府及其工作部門所制定。筆者認為在審級方面的考慮主要是因為審判業務素質問題，中級法院的審判業務素質較高，同時業務量也不像基層法院那樣繁重，又可以盡量避免文件的制定機關對同級法院在財政、人事等方面的鉗制，以保證司法審查的獨立性、權威性。

二、確立復議前置程序

行政復議和行政訴訟，雖為兩種性質不同的監督制度，但在宗旨和作用上是相同的，都是為了維護和監督行政機關行使職權，保護行政相對人的合法利益。在行政規范性文件的司法審查中設置復議前置程序，由行政相對人向行政機關提出行政復議，如果其對復議結果不服，才可以向法院起訴。這樣可以在司法提供最終監督救濟的同時，給行政機關提供自我糾錯的機會，一方面可以減少司法機關對行政機關的干預，另外一方面也節省了有限的司法資源。筆者認為，如果確立復議前置程序，則應改為直接審查方式，允許復議申請人直接就行政規范性文件向復議機關提出復議申請，以形成和司法審查方式上的對應銜接。

三、采用直接審查與附帶性審查相結合的方式

各國對行政規范性文件的審查大致有兩種方式：直接審查方式和附帶性審查方式。直接審查方式是指與已經生效的行政規范性文件有利害關系的人，認為該規范侵犯其合法權益時，都可以直接提請法院對其進行司法審查并作出裁判。附帶性審查是指相對人認為行政主體的具體行政行為違法提起司法審查時，一并對具體行政行為所依據的行政規范性文件提出審查請求。法國和德國的方式比較靈活。在法國，利害關系人認為條例違法時，可在條例公布后2 個月內向行政法院提起訴訟，也可以在任何時候在其他訴訟中主張條例無效。

德國也規定一項行政法規在其生效之后，就可以接受審查。當然也可以在其他訴訟中附帶提起對行政法規的審查。英國、美國和日本則采用附帶審查方式。鑒于行政規范性文件具有的反復適用性，為克服附帶審查事后救濟的弊端，筆者贊同在允許附帶性審查方式的同時，采用直接審查方式，允許利害關系人對行政規范性文件直接提起司法審查，實現事前救濟，可以避免事后無法救濟的可能性，同時也符合訴訟經濟的原則。法院對行政規范性文件的審查，可以保護所有已經或可能受到該抽象行政行為侵害的相對人。

四、合法性審查標準的主要內容

《各級人民代表大會常務委員會監督法》以專門章節規定了對有關行政規范性文件的審查②，同時借鑒《立法法》第87 條的規定精神，對行政規范性文件合法性審查的標準，可以從以下幾方面綜合考察：

1、是否超越職權。行政主體只能在各自的職權范圍內活動，超出法定的職權范圍，其行為無效，這一原則同樣適用于行政規范性文件。實踐中，行政主體越權制定行政規范性文件的現象屢有發生。行政超越職權，通常被簡稱為行政越權，是指行政主體超越其法定行政職權（權限和權能）的違法行政行為。權限逾越是指行政主體的行政行為在層次、地域和事務的一方面或幾方面逾越該主體職權的情形，主要有：事務管轄權逾越、地域管轄權逾越、層級管轄權逾越等情形。權能逾越，是指行政主體的行政行為超出了其法定權力主體限度的情形。豏

2、是否違法。人民法院審查行政規范性文件的內容，以不抵觸憲法和上位法作為合法的標準。“不抵觸”意味著行政機關在對社會進行管理的過程有著較大的自主權利，法院在司法審查的過程中應當給予這些規范性文件以足夠的尊重。人民法院在審查過程只能對其內容是否和上位法“相抵觸”進行審查，不能代替行政機關進行審議，更不能對行政規范性文件技術方面進行審查，即要保持必要的司法謙抑，做到司法理性和在我裁量權的約束的回歸。

3、是否違反法律保留。沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。對于應適用法律保留的領域，行政規范性文件不得加以設定，這是防止行政機關在某些領域以規范性文件的形式侵犯公民利益。因而，公民重要的人身權利，諸如自由、人身權、言論、財產權以及涉及國家機關組織事項的內容，應予以法律保留，是行政規范性文件應當恪守的前提。

4、程序和形式是否合法。依法定程序產生和以法定形式表現是合法性的重要構成要素。在行政規范性文件的制定有著既定的程序，包括調研起草、預告、征求意見、聽證、審核、簽署、公布、備案等環節等。由于行政規范性文件內容涉及的性質、范圍不同，制定的程序要求也會有所差異，除非緊急程序以及涉及到重大的政治問題以外，正當的行政性文件應當遵循“正當程序標準”，即要審查行政規范性文件的制定是否遵循了法律規定的最基本的程序要求，是否違背了基本的程序設置，所違背的程序設置步驟是否達到了該行政規范性文件無效還是部分無效。

五、合理性的審查標準

從法的正義、理性的價值出發，我國應當加深行政行為司法審查的程度，使得合理性也成為行政程序的司法審查標準。這既體現了世界各國行政行為審查標準發展的共同趨勢，也順應了現代行政法治的理念，同時也是我國行政法治發展的必然要求。行政規范性文件中的不合理，主要體現為對自由裁量權的濫用，根據國內外現有的研究資料來看，認定一個性質行為是否濫用職權的方法有四種：（1）主觀判斷法，標準是自由裁量的行為動機目的是否符合法定的動機、目的。（2）過程判斷法，即自由裁量行為是否考慮了不該考慮的因素或者沒有考慮應該考慮的因素。（3）結果判斷法，即自由裁量行為結果是否顯失公正。（4）比較判斷法，即自由裁量行為是否違反平等對待、慣例、比例等。根據上述判斷方法，我們可以把行政規范性文件中濫用職權的具體表現形式概括為以下主要情形：背離法定目的；不相關的考慮；違反可行性原則；違反均衡原則；違反平等對待原則；違反慣例原則；結果顯失公正；等等。豐

對于行政規范性文件的合理性審查，由于涉及行政自由裁量權，一般應持克制的態度。上述判斷標準及表現形式，應當是在達到明顯程度時，方可構成不合理的判定。尤其是在規范的內容涉及特定領域事務時，如專業技術標準、經濟政策管制等，行政機關擁有較大的自由裁量空間，法院應主要就行政規范性文件制定的程序、制定主體的獨立性和利益代表的廣泛程度等進行審查。

注釋：

張浪.論司法審查中謙抑與能動的共治—兼論對行政規范性文件的審查[J].蘇州大學學報，2012（5）.

童之偉，姜光文.日本的違憲審查制及其啟示[J]. 法學評論，2005，（4）.

應松年.當代中國行政法（下卷）[M].北京：中國方正出版社，2005.

張浪.論司法審查中謙抑與能動的共治—兼論對行政規范性文件的審查[J].蘇州大學學報，2012（5）.