國外城市群如何為核心城市減負

國外的某些大都市雖然龐大，卻并不顯得“臃腫”。這其中的“秘訣”就在于，作為中心城市，它們擁有規劃較為完備的“都市市圈”，這不僅疏散了中心城市的人口，緩解了交通壓力，還與中心城市在功能上形成互補，有效緩解了都市“肥大癥”。

周邊省市與北京協調發展、為首都減輕負擔，成為京津冀一體化發展的核心議題之一。其實，國外著名的城市群，在分散城市功能、為首都“減負”方面，都有許多成功的經驗值得借鑒。

產業分工和功能定位

京津冀三地各自為政一直深受詬病。據“聚焦京津冀一體化，借鑒國外城市群如何大而不臃的熱點話題”，新華社某記者就深有感觸：“雖然說北京取消了經濟中心，但是京津之間在經濟總量方面的競爭一刻也沒有停止。天津與河北的競爭更為激烈，包括沿海重化工產業的布局，產業同構化的情況都比較嚴重。”

韓國政府就產業布局方面多次進行綜合規劃，推動了首爾都市圈建設。首爾都市圈規劃的重點是將首都圈內的城市功能進行分流，并制定相關法規，引導部分首爾城市職能外移。據了解，位于首爾市南北的京畿道地區和仁川市被劃分為成長管理圈，作為緩沖區來緩解首爾市人口過密發展對該域的影響，接受首爾轉移出的人口和部分產業，并進行適當的產業開發和城市開發，使周邊地區經濟得到了發展。在對城市功能進行分流過程中，政府對從首都遷移出去的企業實行一定的稅收減免政策，用稅收杠桿刺激工業布局的調整。工業外遷以后，首爾的城市定位于集中發展更為專業化、創新性的金融、藝術、文化、科研等高端服務業。此外，韓國把行政部門遷移到世宗市是中央和地方均衡發展的象征，可將集中在首都地區的人口和各種城市功能分散到這里，同時把世宗發展為教育、文化、交通、福利的領先城市，有力帶動落后地區發展。

交通軌道先行法則

城市群的形成和發展，離不開基礎設施網絡的支持。其中，交通基礎設施對城市群空間結構形成和演化的影響最為顯著，發達的鐵路、公路基礎設施網絡是城市群空間結構最主要的骨架，也是城市群發展的主要驅動力。優質都市圈的“交通軌道先行”法則，發達的交通網絡使都市圈內的城市與城市之間能夠第一時間互通互聯，加速人才、資源的快速流動。

德國是世界上城鎮化水平較高的國家之一，城鎮經濟總體水平較高且發展均衡，城鎮空間呈典型的城市群格局，因此，德國城市交通與城際交通和跨區遠程交通高度融合。城市交通不僅依靠地鐵、輕軌、公交巴士等，也高度依靠城際、州際（省際）鐵路、地區鐵路和市郊鐵路等多種運輸方式。

德國用法律確保城市間交通協調合作。城際間多種交通方式必定涉及多個城市、多個部門協調合作。運營時刻表、票價和票據形式等都要有協調統一管理。那么是誰在這些“婆婆”間進行協調呢？首先，德國通過一系列立法，明確了城市公共交通屬社會公益事業，聯邦、州、市鎮在城市公共交通發展中擔負主要的責任。地方政府通過公開招標的形式購買公共交通運輸服務。政府不參與公共交通的運營和組織，但對服務質量、數量有詳細的監管和考核。另外，交通運輸協會（交通聯盟）也發揮著重要的協調作用，它承擔著一個區域內公共交通標準的制定，服務質量和數量的監管，時刻表、運營模式、車票樣式和票價的統一等工作，最大程度為乘客提供高效便捷的城際公共交通服務。

區域政府協調運作

“打破一畝三分地思維，建立三地的協調機制，京津冀之間的協調可以學習法國大巴黎區。”國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河介紹說，“大巴黎區跨了好幾個省，它有一個建設機構，掌握一定的資金，對各個省區之間的大區公共設施進行統一建設。”歐洲許多國家都有大都市圈或經濟圈的區域規劃和重大基礎設施建設的協調機構和制度，并賦予相應的規劃和調控權。

簽訂政府間的合約，是美國在城市群協調管理中的另一種創新。城市群區內成員政府間簽訂合約。在一些公用設施建設方面簽訂政府間的合約，就可以在解決資金問題的同時避免“搭便車”現象。洛杉磯市投資46億美元興建巨型污水處理廠，與周邊29個城市簽訂合約有償共享，是這種協調機制的成功范例。除此之外，簽訂合約方式還應用在社會安全與消防等方面，普遍受到歡迎。

在法國“大巴黎計劃”所征集的10個國際咨詢方案中，除建立擴大和統一的大巴黎政府管理機構之外，多數方案提出了跨行政區域界限，促進城市與郊區融合，消除巴黎郊區閉塞狀況。跨界規劃不僅指跨行政區規劃，還包括跨經濟區規劃、跨產業規劃和跨學科規劃。這些理念對我國城市群治理都有借鑒意義。

國務院發展研究中心發展戰略與區域經濟研究部第三研究室主任王輝表示：推動京津冀協同發展的建議和思考，首先要建立協調機制，這是毫無疑問的。另外，這個機構應該是辦實事或者是拍板做決策的，但是僅靠這個機構是不夠的，還要發揮不同層次的協調作用，一定要避免京津冀協同只是政府的事，這是一個死胡同。這個協同應該包括社會專家、一些企業和利益相關的公眾群體。比如環境事件，應該有更多的公眾參與，用有效的方式把他們組織起來。可以考慮在大的框架下成立委員會，發揮大家的積極性和主動性，匯集到中央決策部門，從中央層面的頂層設計來考慮。

（編輯：古箏）