專家談學前教育

楊東平：學前教育不可忽視

《教育》旬刊：您覺得當前幼兒教育現狀如何？

楊東平：就當前的教育格局來說，學前教育的重要性被極大地忽視了，成為我國各級教育中最為薄弱的環節。城市地區的入園率雖然較高，但由于主要依靠市場機制，面臨體制不健全、管理混亂、收費畸高、發展不均衡等諸多問題，上幼兒園的費用普遍超過上中小學的費用，并出現了不少“天價”幼兒園。在農村地區，學前教育還基本停留在空白或粗放型階段，大量留守兒童缺乏監護和教育的現象不容忽視。與高中生相比，幼兒是更為困難的群體，理應受到善待，正如一個家庭中最小的孩子需要更多的照顧。與高中生相比，幼兒也是一個數量更為眾多的群體，按照優先面向大多數人的原則，應當優先重視幼兒教育。而且，一般而言，教育階段越低，教育的社會效益也就越高。

《教育》旬刊：在全面實行九年免費義務教育后，又有人提出12年免費教育，您怎么看待此問題？

楊東平：當人們在為農村全面實行九年免費義務教育而歡呼時，一些地區又邁出新步伐，開始進行12年免費教育的設計。比如，廣東珠海已經率先成為實行從小學到高中12年全免費的城市。高中教育是初中教育的向上延伸。在九年義務教育普及和高等教育擴大之后，高中教育成為新的瓶頸。因此，這一選擇無疑具有很大的合理性。然而，作為教育公共政策的設計，我想，還應該有另外一種選擇，即向下延伸，優先發展和普及學前3年教育。

在世界上許多國家，學前教育都被視為是一種準公共產品，具有很強的福利性。對目前的中國而言，發展學前教育也應納入重要的議事日程。我認為，在經濟發達地區新一輪的教育現代化建設中，除了向上延伸，也應該考慮逐步向下延伸，提升幼兒教育的地位，將其納入公共服務的范圍，普及和發展幼兒教育。果真如此，這應該是能與高中教育免費相媲美的教育功績。

《教育》旬刊：隨著入托、入園的高峰到來，許多大城市出現“入園難、入園貴”問題，您認為這種難題該怎么破解？

楊東平：學前教育是我國各級教育中突出的短板?！叭雸@難、入園貴”這個似乎突然出現的問題，可以在前些年的教育行為中找到明確的原因。由于缺乏預見，在前些年幼兒減少的時候，一些地方大量取消由機關、企業、社會團體自辦的幼兒園，并將公辦園“推向市場”，只保留少數作為“示范園”，佷少的學前教育經費主要投向這些“示范園”。一些地方將放開市場視同為放棄政府的服務和監管責任，將幼兒園用房任由房地產開發商操縱，造成民辦園舉辦成本極高和“入園貴”的現實。

破解學前教育難題的關鍵，在于體制機制創新。國家中長期教育規劃綱要明確提出，要強化政府責任，把學前教育納入地方的教育規劃，“建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制”。政府主導，并不是政府主辦。事實上，在利益多元化和需求多樣化的市場環境中，大多數社會服務問題，都應當主要通過政府——市場——消費者合作的模式解決。在這個過程中，最需要學習的當然是政府，按照建設服務型政府的理念，在強化公共服務職能的同時，改善公共產品的提供方式，構建政府和市場、社會共同參與的新型的治理方式。

《教育》旬刊：現在有沒有您提到的這種實踐案例？

楊東平：近年來，一些地方已經做出了行之有效的探索和實踐。例如，浙江省紹興市教育局根據實際情況，建立城鄉兩種不同的建園機制，在城區實行“民辦公助”模式，在農村倡導“鎮村為主，多元籌措，政府補助”的辦園機制，建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園模式，促進了城鄉學前教育協調發展，化解了學前教育難題。

《教育》旬刊：制度創新體現在哪些方面？

楊東平：學前教育制度創新的關鍵，是如何認識“政府主導”。除了政府加大經費投入，舉辦更多的公辦園之外，“政府主導”的具體實現方式其實是非常多樣的，主要是充分運用多種政策工具和調控手段，鼓勵機關、廠礦、社會團體自辦幼兒園，通過低價或免費提供教育用房抑制幼兒園價格，規范和監管市場價格，完善成本合理分擔機制，以及補貼幼兒教師工資，提供幼兒教師培訓以提高幼兒教師的素質和待遇，獎勵行為規范、品質優秀的民辦園等等。一些地方政府正在改變直接舉辦昂貴的公辦園的思路，通過補貼或購買學位、補助經濟困難兒童的方式資助社會力量舉辦的幼兒園，促進民辦幼兒園的發展。這樣的做法不僅經濟效益更高，而且受惠面更大，能夠更有效地體現學前教育的公益性和普惠性價值，真正造福于大多數兒童和家長。

顧明遠：納入義務教育并不妥

《教育》旬刊：近年來，學前教育引起多方人士的關注，每年兩會總有代表、委員對此提出議案，您對此有什么看法？

顧明遠：事實上，學前教育的問題并非“一夜之間”鑄成，而之所以有“一夜之間”之感，恰表明對這一領域長期缺乏關注?？陀^上說，我國政府教育管理部門所關注的教育領域，一是高等教育，其中又以985高校、211院校為要；二是高中教育，各地政府都非常重視這一教育“出口”，斥資舉辦重點校、示范校，以期取得突出的高考升學率。而上述兩個領域都是非義務教育，而同樣作為非義務教育的學前教育，幾乎被遺忘。這樣的政府監管以及投入，如果不出現“入園難”“入園貴”“天價幼兒園”，倒是奇怪。

《教育》旬刊：有人提出將學前教育納入到義務教育體系中，您怎么看？

顧明遠：聯合國教科文組織公布的《全民教育全球監測報告》一組數據：2007年，全球幼兒教育毛入園率為37%，其中有3/4的國家達到了75%以上，中國為40.75%。將學前教育納入義務教育，有人擔心財政支出太大，國家負擔不起。但據測算如果生均教育成本中，財政投入達到50%，就能夠實現基本型學前教育。達到70%以上，就能夠實現改善型和發展型的學前教育。這樣的財政投入在現階段是可以承受的。將學前教育經費納入財政預算，充分挖掘學前教育經費籌措渠道，新增教育經費向學前教育傾斜，并設立學前教育專項經費，多渠道保障學前教育的投入，我是非常贊同的，但對將學前教育納入到義務教育體系中來，似乎并不妥當。

《教育》旬刊：您覺得不妥當表現在哪些方面？

顧明遠：義務教育有三個最基本的特征，分別是強制性、免費性和普及性。在社會經濟發展到一定的程度之后，由政府合理配置教育資源，通過建設標準化的幼兒園、配備充足的師資，為學齡前孩子提供免費的學前教育，是有可能實現的，也是政府促進教育公平的應有之義。但義務教育的強制性、普及性特征，延伸到學前階段并不合適。

信力建：學前教育應多途徑投入

《教育》旬刊：您怎么看待當前國家財政對學前教育的投入？

信力建：國家財政學前教育的投入嚴重不足。長期以來，我國學前教育經費占全國教育經費總量的比例一直在1.2%到1.3%，直到2010年才突破1.5%，而世界平均水平是3.8%。2013年中央財政在學前教育投入352億元，只是義務教育和高等教育經費的“零頭”。同時，學前教育經費還存在區域、城鄉、省際、園際分配不均的問題。對于此種狀況，各級政府應加大對學前教育特別是幼兒園教育的投入，提高學前教育師資投入，將學前教育經費列入各級政府財政預算。

《教育》旬刊：增加對學前教育的投入，還有哪種途徑？

信力建：學前教育應走普惠之路，而且，政府應當在這一過程中起主導作用。但既符合學前教育辦學規律，又能切實落地的“普惠”措施，是實行學前教育券制度，即給每位適齡兒童發放同樣額度的學前教育券，幼兒可用學前教育券去選擇上任何幼兒園。這確保每個幼兒獲得的政府補貼基本一樣，而且可以通過幼兒選擇幼兒園，促進幼兒園平等競爭——把教育券發給受教育者，這也就把選擇、監督、評價教育權利交給了他們。

《教育》旬刊：您認為幼兒園可以有哪些存在形式？

信力建：按照目前幼兒園的發展趨勢來看，可以預想未來的幼兒園將在合理的市場競爭中逐漸劃分為三類：第一類是純公辦幼兒園，即類似越秀區的做法，政府保障貧困、弱勢等群體的教育權利，以公辦幼兒園為主，專門收納這些家庭的孩子，這是作為政府的責任和義務。第二類是慈善群體的半公益半收費形式，政府鼓勵有條件的慈善機構、基金組織辦慈善幼兒園，或者在社區開辦托兒所等，政府給予適當的津貼或政策，由他們再收納一部分家庭條件一般的幼兒。第三類是純民辦幼兒園，政府不做干預，或可以收取租金的方式，把小區配套幼兒園等放開給民辦機構去辦。民辦幼兒園提供特色化教學，提升教育質量，完全按照市場化的模式運作。因此，如果各地能夠達成共識，以或承擔、或扶助、或放開的方式，使這三類幼兒園分類清晰、各司其職，其效果或將令人滿意。