鄉鎮農產品質量安全監管機制研究

鄉鎮農產品質量安全監管站所直接面對農產品生產經營者，在農產品生產源頭把關和質量控制上具有十分重要的基礎性地位 和作用，是農產品質量安全控制的最前沿陣地，是落實農產品質量安全源頭監管措施的重要力量。目前，全國涉農鄉鎮普遍建立了農產品質量安全監管服務機構，落實了專職和兼職監管人員，監管工作初步開展。但是，規范化建設仍處在起步階段。加強鄉鎮農產品質量安全監管站制度建設非常迫切和必要。

一、鄉鎮農產品質量安全監管工作現狀

據統計，截止到2012年底，全國已有94%的涉農鄉鎮建立了農產品質量安全監管服務機構，落實專職和兼職監管人員5萬余名，重慶市832個涉農鄉鎮已100%建立起農產品質量安全監管站，配備專職監管人員2090人。各地積極落實“一個銜接、兩個覆蓋”政策，因地制宜采取不同方式，在鄉鎮監管站建設和運行管理方面做了大量卓有成效的工作。一是普遍建立了較為健全的鄉鎮監管體系。建立了鄉鎮農產品質量安全監管機構。在建設方式上，主要采取在鄉鎮農業技術推廣服務站加掛農產品質量監管服務站牌子的方式實行聯合建、單獨建，或跨區域建站；在工作條件上，解決了辦公場地、辦公設備、檢測儀器和交通工具，保障了工作正常開展；在鄉鎮監管站的組織形式上，建立了農產品質量安全村監督員、組協管員制度，作為鄉鎮監管站的延伸和補充。二是建立了較為規范的鄉鎮監管制度。基本建立了涵蓋農產生產全過程的監管制度。在產地環境監管方面，建立了農產品產地環境監管制度；在農業投入品監管方面，建立了準入管理制度；在生產過程監管方面，建立了生產監督檢查制度；在農產品準出方面，建立了檢驗檢測和產地準出管理制度。三是建立了較為有效的鄉鎮監管站運行保障機制。建立了公共財政保障機制，強化了鄉鎮農產品質量安全監管站檢驗檢測設備設施的投入；通過政府財政購買勞動的方式，加強了監管人員工資福利保障；在主體責任落實方面，建立和完善了農產品質量安全工作責任制度和考核管理辦法，為各項制度的落實提供保障。

二、完善鄉鎮農產品質量安全監管制度的必要性

加強鄉鎮農產品質量安全監管，是新時期國家推進農產品質量安全監管的一項重要舉措，對進一步提升農產品質量安全監管水平具有十分重要的意義。

（一）有利于解決鄉鎮農產品質量安全站建設中的突出問題

從全國來看，鄉鎮農產品質量安全監管站建設雖然有了長足的進展，但仍存在諸多制約因素，主要表現在“五個不”：一是機構不全。個別地方鄉鎮監管站雖然掛了牌，工作沒有開展起來；一些地方鄉鎮監管員在編不在崗，主要精力從事鄉鎮其他工作；二是機制不暢。全國沒有建立統一、規范的鄉鎮農產品質量安全監管制度，很多工作沒有落到實處；責任制度和獎懲制度沒有建立。三是經費不足。絕大多數鄉鎮還沒有把農產品質量安全監管工作經費列入財政預算，工作經費無法落實。四是素質不高。基層監管隊伍老化，專業人員進不來，新生力量補充慢，部分地方已出現人才斷檔；現有人員培訓跟不上，知識更新不及時，工作能力與實際需求有較大差距。五是手段不強。不少地方辦公條件較差，農產品檢測室尚未建成，儀器設備配置不到位，監管工作缺乏必要的手段。

（二）有利于加強農產品質量安全源頭把關

鄉鎮農產品質量安全是整個農產品質量安全工作的基石和源頭。只有建立鄉鎮農產品質量安全監管站，才能實現農產品質量安全政策法規、技術服務、產品監測進村入戶；只有將鄉鎮農技推廣站納入農產品質量安全監管體系，依靠基層農業技術推廣體系，才能充分發揮鄉鎮農業技術推廣機構宣傳、培訓、指導和監管等方面的作用，才能真正從源頭把住質量安全關。

（三）有利于推動鄉鎮農業站所向公益性職能轉變

鄉鎮農技推廣體系改革方向是進一步明確和增加公益性職能，農產品質量安全監管是國家公益性職能的重要組成部分，鄉鎮農技推廣站增加農產品質量安全監管職能將大大強化其公益性職能，有效拓寬鄉鎮農技推廣體系工作領域，促進鄉鎮農技推廣體系職能的轉變。

三、構建鄉鎮農產品質量安全監管基本制度

（一）建立鄉鎮監管站農業投入品監督管理制度

鄉鎮監管站加強農業投入品監管，有利于凈化農業投入品市場，控制農產品源頭污染。建議制訂《鄉鎮監管站農業投入品監督管理辦法》，主要涉及農業投入品經營單位應當辦理經營許可，并到鄉鎮監管站備案登記；高毒農藥實行定點經營和實名制購買制度；鄉鎮監管站應當對備案登記的農業投入品進行檢查，發現不合格農業投入品，及時向當地農業主管部門報告，并協助調查處理；幫助投入品消費者維護其合法權益。

（二）建立鄉鎮監管站農產品質量安全巡查制度

對農產品質量安全進行巡查，是《農產品質量安全法》賦予農業部門的法定職責，是防止不符合農產品質量安全標準的產品流入市場的有效措施。為規范鄉鎮農產品質量安全檢查工作，必須制定《鄉鎮監管站農產品質量安全巡查制度》。如加強轄區內農產品質量安全的巡查是鄉鎮監管站必須履行的職責；規定鄉鎮監管站對農產品產地環境、農業投入品和農產品生產、經營單位實施監督檢查的具體內容；規定農產品質量安全巡查的頻次；對巡查中發現問題的處理辦法等。

（三）建立農產品生產記錄管理制度

建立健全農產品質量安全生產管理記錄檔案是抓好農產品質量安全最基礎的工作、最關鍵的措施，是獲取農業標準化執行情況的重要信息，是農產品質量安全可追溯的重要依據，是生產者建立誠信機制和自我保護的重要措施。加強生產檔案的規范管理，是鄉鎮農產品監管站的一項重要職責。制定《鄉鎮監管站農產品生產記錄管理制度》。主要內容應當包括：鄉鎮監管站應當加強轄區內農產品生產記錄的監督管理，強化培訓指導，促進建立規范的生產記錄；農產品生產企業和農民專業合作社應當按照《農產品質量安全法》第24條的規定，依法建立農產品生產記錄。

（四）建立農產品產地準出管理制度

實施農產品產地準出管理，是農業部門依法履行職責，開展農產品生產環節質量安全監管的客觀要求；是推進農業標準化生產，構建農產品質量安全管理長效機制的重要內容；也是建立食用農產品“從田頭到餐桌”全程質量安全追溯制度的必要條件。制定《鄉鎮監管站農產品產地準出管理制度》非常必要。主要應當規范轄區內農產品生產企業、農民專業合作社生產的農產品，在運出產地以前，應當向所屬轄區的鄉鎮監管站或受委托的村社組織申請產地證明；農產品生產企業、農民專業合作社應當依法對其生產的農產品進行質量安全檢測；申請《農產品產地證明》，應當附有生產檔案和檢驗合格證明，依法需要實施檢疫的動植物及其產品，還應當附具檢疫合格標志或者檢疫合格證明；鄉鎮監管站或由受委托的村委會應當查驗檢驗合格證明和生產記錄，對符合相關要求的農產品，應當出具《農產品產地證明》。

（五）建立鄉鎮農產品質量安全監督抽檢制度

鑒于鄉鎮農產品質量安全的設備設施限制和鮮活農產品保鮮的需要，鄉鎮監管站只能開展農產品質量安全監督抽檢。監督抽檢發現不合格農產品，應當加倍抽樣送當地農業部門復檢，復檢完成前，抽樣基數農產品不得上市銷售；復檢合格的，可上市銷售，復檢仍不合格的，不得收獲、 銷售抽樣基數農產品，已收獲的農產品要全部封存，并進行無害化處理；對抽檢不合格農產品的生產、用藥情況要進行調查；定期報告監督抽檢工作情況，分析問題。

（六）建立鄉鎮農產品質量安全信息報告制度

為掌握農產品質量安全工作信息，加強信息管理和綜合利用，保證信息的準確、暢通和共享，提高上下工作銜接效能，制定《鄉鎮監管站農產品質量安全信息報告制度》。農產品生產者應當及時向鄉鎮監管站報告農產品質量安全控制措施、檢驗檢測信息、農產品質量安全安全隱患和事故；鄉鎮監管站應當向縣級農業部門報告的農產品質量安全情況的具體內容；突發事件、安全隱患應在第一時間報告；鄉鎮監管站未經批準不得對外發布農產品質量安全信息。

（七）建立鄉鎮農產品質量安全投訴舉報制度

建立鄉鎮農產品質量安全投訴舉報制度，有利于迅速解決鄉鎮轄區內群眾投訴的問題；有利于強化社會監督，形成政府監管和老百姓群策群防的聯動運行機制；有利于更好地打擊違法行為，消除農產品質量安全隱患。《鄉鎮農產品質量安全投訴舉報制度》主要內容應當包括：鄉鎮監管站應當對外公布投訴舉報的方式和途徑；對投訴舉報，應當做好記錄并及時開展調查；調查中發現的一般性案件，應在三個工作日內提出初步處理意見，報請當地農業行政主管部門進行處理；調查中發現的重大、惡劣案件，應立即報告當地農業行政主管部門；嚴格執行保密紀律，為投訴舉報者保密。

四、加強鄉鎮農產品質量安全監管制度建設的保障

建立鄉鎮農產品質量安全監管制度，抓好制度的運行保障是關鍵。要加強鄉鎮農產品質量安全監管的法制保障、組織領導，建立公共財政保障和考核制約機制，推進各項制度落實到位。

（一）加強法制保障

《農產品質量安全法》沒有授權鄉鎮政府或鄉鎮農產品質量安全監管站實施農產品質量安全監督管理工作。雖然農業部《關于加快推進鄉鎮農產品質量安全監管公共服務機構建設的意見》作出了要求，但這只是一個規范性文件。“法無授權不可為”。建議修改完善相關法律法規，授權鄉鎮農產品質量安全監管站所實施農業投入品監管、購銷臺帳管理、生產檔案管理、農產品質量安全巡查、產地準出管理等日常監管職能，而行政個罰職能仍由縣級以上農業行政主管部門實施。

（二）建立考核制約機制

一是建立健全管理制度。按照履行職責、提高效能的要求，建立健全各項管理制度，堅持用制度管人管事，做到制度上墻。二是落實監管責任。要通過采取簽訂責任書的方式，明確農產品生產者是農產品質量安全的第一責任人，對所生產的農產品質量負直接責任。要按照農產品質量安全工作屬地管理、分級負責的原則，明確鄉鎮政府農產品質量安全監管責任。要落實鄉鎮站所農產品質量安全責任，將監管任務落實到崗，責任到人。三是加強工作考核。把鄉鎮農產品質量安全監管工作納入對鄉鎮政府年度綜合目標考評內容。制定鄉鎮農產品質量安全監管站管理辦法和考核評價規范。參照鄉鎮農業技術推廣或動植物疫病防控機構的管理模式，結合農產品質量安全監管工作特點，建立績效考評機制。

（三）加強公共財政保障

農產品質量安全監管工作是一項社會公益性事業，必須建立科學合理的公共財政保障機制。要將鄉鎮農產品質量安全監管站建設納入當地國民經濟和社會發展計劃，納入現代農業建設中，實施鄉鎮監管站規范化建設項目，為鄉鎮或區域性農產品質量安全監管服務機構配備快速檢測設備、監管車輛、業務用房和辦公設施，提高鄉鎮農產品質量安全監管的能力。要把開展鄉鎮農產品質量安全監管所需的人員經費和日常運轉經費（包括監督巡查、檢驗檢測、品牌培育、準出管理、舉報獎勵）等經費納入財政預算。要按照鄉鎮公益性服務“以錢養事”新機制，從各級安排的“以錢養事”資金中統籌解決鄉鎮、村、組農產品質量安全監管人員的補助，穩定鄉鎮農產品質量安全監管人員隊伍。