對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的調(diào)查研究

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)根本性制度變革，是進(jìn)一步釋放農(nóng)村生產(chǎn)力，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的內(nèi)在要求。為深入了解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，筆者對(duì)重慶市江津區(qū)進(jìn)行了調(diào)查研究。

一、基本做法

改革開(kāi)放以來(lái)，江津區(qū)經(jīng)歷了從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，從一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣發(fā)展成為工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到1100億、人口城鎮(zhèn)化率突破60%的工業(yè)強(qiáng)區(qū)。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)板塊卻遭遇了“空心化”、“空殼化”難題，集體產(chǎn)權(quán)邊界不清、責(zé)任主體不明，基層組織凝聚力和帶動(dòng)力明顯下降。2010年，江津緊緊圍繞重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革總要求，重點(diǎn)在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)上出實(shí)招、求突破，通過(guò)近四年的改革試點(diǎn)，取得了階段性的初步成果?；咀龇?，概括起來(lái)主要是突出了“五個(gè)堅(jiān)持”。

（一）堅(jiān)持尊重歷史，明晰產(chǎn)權(quán)邊界。改革試點(diǎn)中，各村社始終堅(jiān)持尊重歷史，本著“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”原則，在全面深入開(kāi)展“三資”清理和厘清產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)邊界，明確歸撤村并社前村集體所有的歸其集體成員所有、歸原村民小組集體所有的歸其集體成員所有。同時(shí)，通過(guò)組建集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司和農(nóng)村新型股份合作社等形式，實(shí)現(xiàn)了村社集體產(chǎn)權(quán)邊界的清晰化和人格化。

（二）堅(jiān)持一地一策，重構(gòu)產(chǎn)權(quán)制度。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且地處城區(qū)的珞璜鎮(zhèn)礦山村老房子社，改制組建“重慶市江津區(qū)珞璜鎮(zhèn)礦山村老房子股份合作社”，全社240戶561人成為股份合作社股東；在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)而區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出的油溪鎮(zhèn)大坡村和經(jīng)濟(jì)條件一般而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件較好的石門鎮(zhèn)李家村、龍華鎮(zhèn)燕壩村，改制組建“村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司”。這些公司，均以村社法人現(xiàn)金出資方式設(shè)立，村委會(huì)占控股地位，村社集體“三資”委托給“村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司”經(jīng)營(yíng)。

（三）堅(jiān)持公開(kāi)公平公正原則，實(shí)施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。首先，在改革政策和操作程序上，做到“公開(kāi)”。各試點(diǎn)單位，在改制立項(xiàng)申請(qǐng)、方案制定、成員資格界定等重大事項(xiàng)上做到真正完全公開(kāi)透明，家喻戶曉。其次，在集體資產(chǎn)的清理評(píng)估和量化配股上，做到“公平”。集體資產(chǎn)量化配股，始終堅(jiān)持原集體經(jīng)濟(jì)組織范圍原則不改變；集體資產(chǎn)清理評(píng)估和出具的“三資”報(bào)告，必須做到賬賬相符、賬物相符，經(jīng)得起市場(chǎng)檢驗(yàn)、上級(jí)檢查和群眾監(jiān)督。三是在集體成員資格的確定上，做到“公正”。各試點(diǎn)單位大多是考慮戶口、生產(chǎn)生活歷史，以及與集體組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，堅(jiān)持“尊重歷史、權(quán)責(zé)對(duì)等、標(biāo)準(zhǔn)一致”原則，民主協(xié)商同意公正解決集體成員資格認(rèn)定問(wèn)題。

（四）堅(jiān)持主體原則，明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主體責(zé)任。一是改制以村民為主體。涉及改制方案、組織模式、股東協(xié)議、企業(yè)章程等核心要件，必須經(jīng)過(guò)三分之二以上村民（股民）同意通過(guò)。二是經(jīng)營(yíng)管理以企業(yè)法人為主體。通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，村公司擁有包括村委會(huì)集體在內(nèi)的出資人投資形成的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，成為獨(dú)立享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任的法人實(shí)體；股份合作社，建立完善成員（成員代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)民事責(zé)任，聯(lián)產(chǎn)、聯(lián)股、聯(lián)利、聯(lián)心，實(shí)現(xiàn)資本與勞動(dòng)的有機(jī)結(jié)合。

（五）堅(jiān)持市場(chǎng)原則，突出集體資產(chǎn)保質(zhì)增值和收益最大化。通過(guò)改制，珞璜鎮(zhèn)老房子股份合作社決定向市場(chǎng)公開(kāi)招標(biāo)，放開(kāi)碼頭經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，2013年3月成功發(fā)包，2014年該碼頭發(fā)包收入達(dá)到35.6萬(wàn)元，戶均股權(quán)收益1.5萬(wàn)元，比前三年自營(yíng)收入年均增長(zhǎng)2.3倍，并且規(guī)定承包方在5年內(nèi)新增投入達(dá)到100萬(wàn)元以上。李家村公司，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作建成農(nóng)民新村40000平方米、公共服務(wù)中心和文化廣場(chǎng)5200平方米， 綜合交易巿場(chǎng)和綜合門巿1600平方米。村公司賬面資金達(dá)到250萬(wàn)元，固定資產(chǎn)600多萬(wàn)元。大坡村公司，成功引入重慶鵬鼎生態(tài)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司和重慶儲(chǔ)良果樹(shù)種植公司，投入資金近2000萬(wàn)元，硬（油）化村道15公里、新修和改建人行便道40公里，開(kāi)工建設(shè)農(nóng)民集居點(diǎn)28000平方米，將吸納240戶800余村民入住。燕壩村公司，吸引亨嘉、廣萌、渝欣牧業(yè)等一批市級(jí)龍頭企業(yè)，總投資3.2億元，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地8000余畝，近1000村民就近就業(yè)；新村居民點(diǎn)入住村民348戶930人，450人實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)城”，其中182人領(lǐng)到“轉(zhuǎn)戶退地參?！别B(yǎng)老金。

二、主要特點(diǎn)

（一）在經(jīng)驗(yàn)做法上突出了“四性”。一是改革試點(diǎn)的示范性。試點(diǎn)工作明確由一名區(qū)領(lǐng)導(dǎo)主要負(fù)責(zé)，聘請(qǐng)知名律師事務(wù)所負(fù)責(zé)跟蹤提供相關(guān)法律服務(wù)。并且，在改革試點(diǎn)布局上，重點(diǎn)突出了不同地區(qū)試點(diǎn)結(jié)果的示范性和可推廣性。二是改革方式的多樣性。在組織形式上，改革組建了集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司和股份合作社；在股權(quán)構(gòu)成上，有單一的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化配股，有集體“三資”總體量化不配股，也有村社法人現(xiàn)金出資入股等形式。三是改革政策的規(guī)范性。整個(gè)改革試點(diǎn)中，力求改革政策的規(guī)范操作和風(fēng)險(xiǎn)控制。在改革的立項(xiàng)申請(qǐng)、方案審批、清產(chǎn)核資、評(píng)估量化、建章立制等重要環(huán)節(jié)上，做到了程序的合法性和政策的規(guī)范性。四是改革措施的可操作性。涉及集體土地、林地“確權(quán)確地”或“確權(quán)確股不確地”等問(wèn)題，充分尊重群眾意愿，集中群眾智慧，以農(nóng)村土地二輪承包為確權(quán)基礎(chǔ)，以國(guó)土資源衛(wèi)星圖片“二調(diào)”面積為計(jì)量依據(jù)，平穩(wěn)順利推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

（二）在試點(diǎn)效果上呈現(xiàn)四個(gè)方面特點(diǎn)。一是變集體產(chǎn)權(quán)“共同共有”為“按份共有”。在堅(jiān)持集體資產(chǎn)集體所有的前提下，通過(guò)清產(chǎn)核資和股權(quán)量化，集體家底得到核實(shí)，使每個(gè)成員資產(chǎn)權(quán)益得到落實(shí)，村民變股民，成為農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的主人，創(chuàng)新集體所有制多種實(shí)現(xiàn)形式，為農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織提供了可靠的制度基礎(chǔ)和持久地發(fā)展動(dòng)力。二是變集體管理“責(zé)權(quán)不清”為“分權(quán)而治”。一方面，村公司依法成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體；村黨委會(huì)，作為基層組織的政治核心和戰(zhàn)斗堡壘，主要負(fù)責(zé)基層組織的發(fā)展方向和政策把握；村民委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)村民自治、公共服務(wù)等行政事務(wù)。另一方面，基于股東投票的理性選擇，經(jīng)營(yíng)管理者只有不斷專注于企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展，才能贏得包括村社集體出資人在內(nèi)的股東們的支持。三是變集體經(jīng)濟(jì)“日漸衰落”為“柳暗花明”。產(chǎn)權(quán)制度改革后，通過(guò)綜合整治、開(kāi)發(fā)利用、招標(biāo)承包、租賃經(jīng)營(yíng)、參股聯(lián)營(yíng)等形式，既盤活了集體資產(chǎn)存量，又開(kāi)辟了集體經(jīng)濟(jì)收入的新來(lái)源。同時(shí)，村民作為股民，既可以獲得股權(quán)收益，又可以承包租賃經(jīng)營(yíng)發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，還可以就地打工當(dāng)農(nóng)業(yè)工人或從事二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)一派新氣象。四是變土地流轉(zhuǎn)“矛盾之源”為“破解之道”。通過(guò)改革，村公司在授權(quán)委托進(jìn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，普遍遵循“可以確權(quán)確股不確地”原則，有效克服和打破了長(zhǎng)期困擾土地流轉(zhuǎn)中的“插花地”難調(diào)整（試點(diǎn)村戶均承包土地達(dá)15塊左右）和農(nóng)戶“地界”難打破等問(wèn)題，為高效、規(guī)模、有序流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地搭建了制度平臺(tái)。

三、存在的問(wèn)題

通過(guò)試點(diǎn)情況的基本估價(jià)，改革總體取得成功，成效日漸突出，具備逐步全面推廣的整體制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)要求。但就其相關(guān)問(wèn)題的深度剖析，還存在一些值得探討和完善的地方。一是高層管理人員結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題。二是村集體股份“一股獨(dú)大”。三是制度設(shè)計(jì)遭遇現(xiàn)行法律障礙。四是農(nóng)村集體資產(chǎn)量化配股存在制度缺陷。五是盤活農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地問(wèn)題需要政策突破。六是缺乏行之有效的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

三、政策建議

（一）深化認(rèn)識(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。將此項(xiàng)改革納入各地全面深化改革優(yōu)先序列，由深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，農(nóng)口行政主管部門等共同參與，緊緊圍繞近些年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的成功做法，深入調(diào)查研究，認(rèn)真歸納總結(jié)，盡快從改革的目的意義、方法步驟、政策措施、目標(biāo)要求等方面，制定和完善全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的工作方案和實(shí)施意見(jiàn)，明確各相關(guān)單位部門具體改革的時(shí)間表、路線圖和責(zé)任制，力爭(zhēng)在2—3年內(nèi)全面完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革歷史任務(wù)。

（二）創(chuàng)新新型經(jīng)濟(jì)組織登記管理辦法，明確農(nóng)業(yè)企業(yè)法人地位。在下一步改革中，應(yīng)當(dāng)參廣東、考浙江等地實(shí)踐，改制后組建的農(nóng)村集體新型經(jīng)濟(jì)組織，統(tǒng)一由區(qū)縣及以上人民政府登記發(fā)放證明書，組織形式為：“某某村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)股份聯(lián)合社”（村民〈股民〉‘一人一票’制），或者“某某村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)股份合作公司”（村民〈股民〉“一股一票’制），統(tǒng)一明確為農(nóng)業(yè)企業(yè)法人，賦予實(shí)實(shí)在在的市場(chǎng)主體地位，經(jīng)濟(jì)性質(zhì)為股份合作制。企業(yè)以其全部資產(chǎn)對(duì)其債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任，股東以其所認(rèn)繳出資對(duì)企業(yè)承擔(dān)有限責(zé)任。政府職能部門和相關(guān)單位在其申辦組織機(jī)構(gòu)代碼證、開(kāi)立銀行賬戶、刻制印章、申領(lǐng)票據(jù)、訂立合同等方面，與工商企業(yè)法人一視同仁。

（三）取消集體股權(quán)設(shè)置，完善新型經(jīng)濟(jì)組織法人治理結(jié)構(gòu)。首先，新改制組建的村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)股份合作制企業(yè)，不再設(shè)立村社集體法人股；已經(jīng)設(shè)立的建議由企業(yè)回購(gòu)或村民（股民）認(rèn)購(gòu)逐步退出。涉及集體公共事業(yè)的建設(shè)發(fā)展，應(yīng)通過(guò)企業(yè)盈余公積金，或者采取股東會(huì)決定提取特別發(fā)展基金等辦法解決。其次，所有新組建的村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)股份合作制企業(yè)，都應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)管理制度建立完善法人治理結(jié)構(gòu)。第三，實(shí)行董事長(zhǎng)和經(jīng)理分設(shè)。對(duì)經(jīng)理人才的聘用考核要大力推行市場(chǎng)化和職業(yè)化，建立健全績(jī)效考核和目標(biāo)責(zé)任制，積極探索建立年薪制、期權(quán)制等激勵(lì)約束機(jī)制，切實(shí)提高經(jīng)營(yíng)管理水平。

（四）明確界定集體成員身份，規(guī)范集體資產(chǎn)量化配股。首先，對(duì)于集體成員資格的界定，既要考慮農(nóng)村集體“三資”形成的歷史原因，又要考慮現(xiàn)行政策和起點(diǎn)公平。建議在充分吸取試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，要綜合考慮現(xiàn)實(shí)與歷史，公平與公正。既要堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人的合法權(quán)益。其次，在集體資產(chǎn)的量化配股上，應(yīng)區(qū)別經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性和資源性資產(chǎn)分別對(duì)待：一是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，必須在經(jīng)過(guò)具備相當(dāng)資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估出具報(bào)告的基礎(chǔ)上，按照一定比例進(jìn)行量化和現(xiàn)金配股。二是資源性資產(chǎn)，原則上由村民（股民）比照市場(chǎng)價(jià)格充分協(xié)商同意，進(jìn)行估值量化。三是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，具有明顯的公共性和公益性，不應(yīng)作為量化資產(chǎn)，但應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理和維護(hù)。所有量化配股，實(shí)行“終身制”靜態(tài)管理，可以內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、不得退股提現(xiàn)、死亡終止身份（股權(quán)由新增成員排序認(rèn)購(gòu)，也可以退回集體收購(gòu)）。但是，涉及改制初期個(gè)人的現(xiàn)金配股部分，作為優(yōu)先股可以在企業(yè)存續(xù)期滿三年后退股。

（五）在“統(tǒng)”的功能上求突破，著力壯大發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。一是要認(rèn)真負(fù)責(zé)履行經(jīng)濟(jì)合作社（股份合作社）或農(nóng)民授權(quán)委托土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)職責(zé)，積極探索“土地股份合作社+農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+家庭農(nóng)場(chǎng)+社會(huì)化服務(wù)”等經(jīng)營(yíng)模式，加快推進(jìn)農(nóng)地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新村居住區(qū)集中、工業(yè)向園區(qū)集中；二是要充分運(yùn)用農(nóng)村土地復(fù)墾、整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”等政策規(guī)定，允許村集體之間實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，允許在規(guī)劃許可范圍內(nèi)自主建設(shè)新型社區(qū)和農(nóng)民新村；三是要早計(jì)劃早安排，積極探索和建立農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)制度，為農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”做足功課；四是要借鑒學(xué)習(xí)白沙“明星農(nóng)村資金互助社”成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持“社員制、封閉性”原則，組建社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織，著力解決資金“瓶頸”問(wèn)題。

（六）在配套改革政策上重實(shí)效，著力可持續(xù)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。著力推進(jìn)農(nóng)村土地等生產(chǎn)要素的集聚化、資產(chǎn)化和市場(chǎng)化方向改革。要始終堅(jiān)持黨在農(nóng)村基本政策和經(jīng)營(yíng)制度，實(shí)施“三權(quán)分離”（落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，放活土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)），加快“三分促三改”（政經(jīng)分離促股改，包營(yíng)分開(kāi)促土改，住產(chǎn)分置促戶改），推動(dòng)“三個(gè)集中”（農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)適度集中、產(chǎn)業(yè)集中連片發(fā)展、農(nóng)民集中新村居?。龠M(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。一是在稅費(fèi)上，給予政策優(yōu)惠。二是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目的對(duì)接上賦予相應(yīng)權(quán)利，以利于政府強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策精準(zhǔn)落地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)社會(huì)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化水平提升。三是整合和統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金，克服多頭負(fù)責(zé)、多頭管理亂象。四是建立完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，盡快形成市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）四級(jí)產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)。

（作者單位：重慶市江津區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)）