人民銀行反洗錢行政執(zhí)法風險及對策

摘要：自我國《反洗錢法》頒布實施以來，人民銀行的反洗錢工作逐步走向規(guī)范化和法制化，但由于受到依法履職的外部環(huán)境和執(zhí)法人員自身素質等多因素制約，反洗錢執(zhí)法工作面臨瀆職、執(zhí)法不當、信息泄露和執(zhí)法人員能力不足等風險。為有效規(guī)避執(zhí)法風險，有必要從健全配套制度、培育執(zhí)法環(huán)境、完善執(zhí)法內部機制、強化多方合力等四方面予以應對。

關鍵詞：反洗錢；執(zhí)法風險；表現形式；原因；對策

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：Ａ〓文章編號:１００３－９０３１(２０14)07－００79－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2014.07.15

反洗錢行政執(zhí)法風險是指反洗錢行政主管機關在反洗錢行政執(zhí)法過程中因執(zhí)法不當、執(zhí)法錯誤或行政不作為而引起的行政復議、行政訴訟、行政賠償以及被追究刑事、行政責任等不良后果的行為[1]。自2007年《反洗錢法》實施以來，我國反洗錢工作逐步走向規(guī)范化和法制化，但由于受到反洗錢執(zhí)法外部環(huán)境和執(zhí)法人員自身素質等多種因素制約，人民銀行反洗錢執(zhí)法過程中面臨著不少執(zhí)法風險。為進一步規(guī)范反洗錢行政執(zhí)法工作，有必要對反洗錢執(zhí)法風險進行研究，從中找出有效的風險規(guī)避對策。

一、反洗錢行政執(zhí)法風險的表現形式

（一）瀆職風險

瀆職風險是指反洗錢行政執(zhí)法者不履行或消極履行法定職責，給反洗錢工作造成不良后果，被追究法律責任的行為。首先，不履行法定職責帶來的執(zhí)法風險。該風險包含兩個層面：一是反洗錢行政執(zhí)法者對自己應履行的執(zhí)法職責不清楚，對工作開展無目標、無思路，反洗錢執(zhí)法工作無法得到有效落實；二是反洗錢行政執(zhí)法者清楚自己的執(zhí)法職責，但就是不作為，給反洗錢工作造成不良后果，如反洗錢執(zhí)法人員接到涉嫌洗錢的舉報線索而不作為、接受上級行授權交辦的反洗錢執(zhí)法事項不作為等。其次，消極履行法定職責帶來的風險。如在反洗錢監(jiān)督管理過程中，雖然發(fā)現了反洗錢義務主體存在不少問題，但出于人情關系等原因，故意弱化這些問題，不嚴格按法規(guī)要求采取有效的監(jiān)管措施，從而放任風險的發(fā)生。

（二）執(zhí)法不當風險

執(zhí)法不當包括法理上的執(zhí)法不當和行為上的執(zhí)法不當。法理上的執(zhí)法不當又包括執(zhí)法依據不當、執(zhí)法事實不當等方面，其中執(zhí)法依據不當主要表現在法律、法規(guī)的適用上不當：一是在反洗錢監(jiān)督檢查中，應適用高階位的法律法規(guī)而適用了低階位的法規(guī)和規(guī)范性文件；二是對于監(jiān)督檢查中發(fā)現問題的定性，適用法律法規(guī)的條款不清，或“款”、“項”不分；三是適用法律法規(guī)錯誤，所引用法律法規(guī)與反洗錢義務主體違法或違規(guī)的事實不相符。執(zhí)法事實不當表現為執(zhí)法過程中未完全掌握反洗錢義務主體的真實情況，導致實際情況與執(zhí)法事實認定存在不一致的情形。如現場檢查過程中，對于反洗錢內控制度建設情況的檢查，執(zhí)法人員未完整調閱反洗錢義務主體的所有內控制度，便輕易認定反洗錢義務主體內控制度不健全等。

行為上的執(zhí)法不當表現為反洗錢執(zhí)法人員未嚴格按法定程序開展執(zhí)法。例如，在反洗錢現場檢查的取證環(huán)節(jié)，有的檢查人員不注意證據獲取是否符合法定程序，錯誤認為只要有證據就可以定案，造成執(zhí)法檢查程序違法。實際上如果取證程序違法，即使獲取的證據是真實的，在定案中也不能成立。此外，某些反洗錢執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的徇私舞弊、收受賄賂現象，也會直接影響執(zhí)法檢查的結果，線行政執(zhí)法帶來風險。

（三）信息泄露風險

由于反洗錢工作的特殊性質，在開展反洗錢工作的過程中不可避免會知悉部分涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的信息，如行政調查和現場檢查獲取的客戶信息、可疑交易信息、公眾舉報信息等，對這些信息的保密處理關系著國家機關工作的正常開展，企業(yè)、自然人生產生活的正常進行，這些信息一旦泄漏，將給反洗錢工作甚至社會帶來嚴重的影響。若反洗錢執(zhí)法人員未能遵守保密相關規(guī)定，將行政執(zhí)法過程中獲得的反洗錢信息隨意對外透露，直接影響反洗錢工作和信息當事人利益的，應承擔泄密責任。

（四）執(zhí)法人員能力不足風險

人是開展反洗錢執(zhí)法工作的核心因素，若執(zhí)法人員本身由于能力和水平的不足，不足以完全勝任執(zhí)法工作，便容易產生瀆職和執(zhí)法不當等一系列執(zhí)法風險。在日常工作中，執(zhí)法人員能力不足具體表現在如下三方面。一是業(yè)務能力不足。對反洗錢法規(guī)條款的理解不夠深入，掌握不夠準確。在反洗錢現場檢查工作中，執(zhí)法人員“進得去、出不來”，不能有效發(fā)現被查機構存在的問題，無法對被查機構提出有針對性的整改建議，無助于被查機構反洗錢工作的實質提升。二是實際操作經驗不足。對監(jiān)管發(fā)現反洗錢義務主體存在的違規(guī)問題定性不準確，對問題處理把握不當、處罰量裁不當。三是有些反洗錢執(zhí)法人員依法執(zhí)政意識淡泊。法律知識不足，在執(zhí)法過程中存在憑經驗執(zhí)政、以感情執(zhí)政的現象，影響了反洗錢執(zhí)法工作的規(guī)范性和有效性。

二、反洗錢行政執(zhí)法風險產生的原因

反洗錢行政執(zhí)法風險的產生既有反洗錢行政執(zhí)法機關自身內部的原因，也有社會環(huán)境、法制建設等外部原因，歸納起來，主要有以下幾個方面：

（一）反洗錢法律法規(guī)的配套細則不夠完善，是導致反洗錢行政執(zhí)法風險的法律原因

目前，我國頒布實施的《反洗錢法》、《金融機構反洗錢規(guī)定》等一系列反洗錢法律法規(guī)多為原則性、概念性和方向性的條款，缺乏配套實施細則，導致實際執(zhí)法中容易出現定性不準確、定性錯誤等問題。例如《反洗錢法》第三十二條規(guī)定金融機構違規(guī)行為“...情節(jié)嚴重的，處二十萬元以上五十萬元以下罰款...”。《反洗錢法釋義》解釋，“情節(jié)嚴重”指“多次或者長期拒不履行反洗錢義務”，但是由于“多次”、“長期”并沒有具體涵義，處罰中量裁不當就會引起被處罰單位的行政復議或行政訴訟，從而帶來執(zhí)法不當風險[2]。

（二）反洗錢社會氛圍不濃，是反洗錢行政執(zhí)法風險產生的外部原因

與國外經濟發(fā)達國家相比，我國反洗錢工作開展的時間較短，社會上尚未形成濃厚的反洗錢工作氛圍，部分反洗錢義務主體對反洗錢工作還不夠重視，甚至有的機構對反洗錢工作還存在一定的抵觸情緒，導致不重視、不配合反洗錢執(zhí)法工作的情況時有發(fā)生。如基層人民銀行在對證券公司開展反洗錢現場檢查時，由于證券業(yè)實行了“第三方存管”，所以不少證券公司便認為這些洗錢行為只發(fā)生在銀行機構，通過證券行業(yè)洗錢的可能性不大。由于認識不高，有的證券公司對基層人民銀行的反洗錢現場檢查較為抗拒，對檢查工作的配合不夠主動，給反洗錢執(zhí)法工作帶來一定的困難。同時，社會公眾對洗錢犯罪的認識不足、對配合防范洗錢犯罪義務的意識尚未建立，如對人民銀行設置的洗錢舉報電話漠不關心，導致洗錢舉報機制形同虛設等。這些都直接制約了人民銀行的反洗錢行政執(zhí)法工作，加大了執(zhí)法不作為或難以作為的風險。

（三）執(zhí)法人員學習培訓力度不足，是反洗錢行政執(zhí)法風險產生的內部原因

由于各反洗錢義務主體新業(yè)務和新技術層出不窮，作為反洗錢執(zhí)法人員理應不斷加強學習培訓，才能跟上反洗錢義務主體業(yè)務發(fā)展的步伐。但目前有的執(zhí)法人員不重視學習和培訓，認為憑著自己以往的工作經驗便足以勝任執(zhí)法工作，殊不知進到現場后才發(fā)現自己對反洗錢義務主體的這些業(yè)務完全陌生，無法有效發(fā)現和評估這些新業(yè)務或新技術存在的洗錢風險，造成“進得去、出不來”的窘境。

（四）行政執(zhí)法多方合力不足，是產生反洗錢行政執(zhí)法風險的重要原因

雖然人民銀行是反洗錢行政主管部門，但根據履行反洗錢義務主體的不同，反洗錢工作還涉及銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等行業(yè)監(jiān)管部門和公檢法、海關、稅務等執(zhí)法部門，是一項綜合性的社會工作。目前，我國已建立起由23個部委組成的反洗錢部際聯席會議制度，但從實際運行情況來看，反洗錢監(jiān)管工作仍以人民銀行一家為主，多部門協調配合的局面尚未有效實現，部門之間缺乏強有力的合作。

三、規(guī)避反洗錢行政執(zhí)法風險的對策

針對反洗錢行政執(zhí)法風險的表現形式和產生原因，要有效規(guī)避這些風險，應重點從以下幾方面著手：

（一）健全反洗錢相關配套制度，規(guī)避政策執(zhí)行不當風險

一是制定反洗錢法律法規(guī)的配套實施細則，明確和細化相關條款，提高執(zhí)法人員政策執(zhí)行的規(guī)范性和準確性。二是制定反洗錢自由裁量基準制度，細化反洗錢行政處罰的種類和幅度，明確反洗錢行政處罰的時限，明確反洗錢違法事實性質的認定、違法情節(jié)輕重的認定標準，對“不予行政處罰、減輕行政處罰”的適用作出具體規(guī)定。三是推行檢查回避制度，在反洗錢執(zhí)法檢查中嚴格實行利害關系回避、親屬關系回避，排除人際環(huán)境對執(zhí)法人員公正、公平執(zhí)法的干擾。四是建議人民銀行總行定期匯編反洗錢處罰典型案例，作為基層人民銀行反洗錢監(jiān)管的指導，統一適用規(guī)范，統一定性標準[3]。

（二）加強反洗錢宣傳力度，培育良好的反洗錢執(zhí)法環(huán)境

人民銀行應通過開展“反洗錢宣傳年/月/周/日”等活動，進一步加大反洗錢法律法規(guī)的宣傳力度，牽頭組織各反洗錢義務主體上街設點宣傳，并利用手機、網絡、電視、廣播等媒介平臺，多形式、廣渠道地宣傳反洗錢法規(guī)及業(yè)務知識，讓社會各界認識、理解并配合反洗錢工作。同時，積極爭取地方政府對反洗錢工作的重視和支持，依法加強對不配合反洗錢行政執(zhí)法的義務主體的監(jiān)管力度，督促其改進、提高反洗錢工作，進而全面提升各反洗錢義務主體對反洗錢工作的重視程度，為反洗錢行政執(zhí)法培育良好的外部環(huán)境。

（三）完善反洗錢行政執(zhí)法內部機制，提升反洗錢執(zhí)法人員綜合素質

一是依法規(guī)范反洗錢行政執(zhí)法行為。敦促執(zhí)法人員遵循反洗錢相關法律規(guī)定，嚴格按照法定程序開展反洗錢監(jiān)督檢查、行政調查和行政處罰工作，確保執(zhí)法過程中對違規(guī)問題定性準確、證據充分、程序合法。二是建立反洗錢執(zhí)法人員考核淘汰機制。定期或不定期開展以反洗錢執(zhí)法人員的思想道德素質為核心，以法律知識和業(yè)務技能為重點的崗位培訓，通過考試檢驗培訓效果。考試達標者其執(zhí)法證年檢合格，考試不達標者取消其執(zhí)法資格，以此不斷優(yōu)化反洗錢執(zhí)法人員的道德水平和監(jiān)管能力，減少因道德和能力因素造成的反洗錢執(zhí)法風險[4]。三是加強對執(zhí)法人員的培訓教育。通過加強反洗錢業(yè)務、法律、廉政、保密等方面培訓，不斷提高執(zhí)法人員政治思想水平、業(yè)務知識能力、自我保護能力、廉潔自律意識和保密意識，努力降低由于自身因素導致的執(zhí)法風險。四是完善內部監(jiān)督檢查機制。人民銀行內審、紀檢監(jiān)察、法律事務等部門應定期對反洗錢執(zhí)法部門進行監(jiān)督檢查，確保反洗錢執(zhí)法工作依法、合規(guī)，同時建立事前監(jiān)督機制，做到關口前移，防范風險于未然。

（四）發(fā)揮反洗錢聯席會議制度作用，強化反洗錢行政執(zhí)法多方合力

反洗錢工作涉及多個部門，需要建立各行政、司法、行業(yè)監(jiān)管部門分工明確、相互協調配合的監(jiān)督管理機制，才能全面有效提高預防和打擊洗錢的能力。因此，我們要在現有的反洗錢部際聯席會議制度框架下，不斷完善各成員部門反洗錢工作職責，充分發(fā)揮各成員部門業(yè)務專長，加強各部門反洗錢工作協調與配合。各級人民銀行應主動加強與公檢法、工商、稅務、海關、紀檢監(jiān)察等與反洗錢工作密切相關部門的溝通與聯系，并建立雙邊或多邊情報線索和案件會商機制，共同研究反洗錢戰(zhàn)略，磋商反洗錢工作的重大問題，合力推動反洗錢執(zhí)法工作扎實有效開展。■

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]朱乃茹，孟昭穩(wěn).談人民銀行縣（市）支行反洗錢行政執(zhí)法風險的法律責任[J].電子財會，2010(2)：52-54.

[2]人行唐山市中支課題組.人民銀行履行反洗錢職責的行政執(zhí)法風險及建議[J].河北金融，2011(11)：25-26.

[3]李世麟.反洗錢監(jiān)管自由裁量權規(guī)范行使探討[J].反洗錢工作簡報，2011(23)：21-24.

[4]李世麟.美國行政自由裁量權制衡制度對中國反洗錢監(jiān)管的啟示[J].反洗錢工作簡報，2011(21)：27-30.