關于《浙江省土地整治條例（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

受省政府委托，現對《浙江省土地整治條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作說明如下：

一、制定條例的必要性

土地管理法第四十一條規定：“國家鼓勵土地整理。縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。地方各級人民政府應當采取措施，改造中、低產田，整治閑散地和廢棄地。”據統計，2009年至2013年，全省土地整治面積853萬畝，累計投入財政資金416.88億元，新增耕地面積121萬畝，保障了我省經濟社會持續健康發展。與此同時，我省的土地整治也存在一些問題，迫切需要通過制定地方性法規，進一步推進和規范土地整治工作。

（一）制定條例是保障我省糧食生產能力的需要。通過將劣等農用地提升為質量好的耕地，將建設用地墾造為農用地，將宜耕未開發土地開墾為耕地等土地整治活動，增加有效耕地面積，提高耕地質量，既是落實國家土地用途管制制度、實施耕地占補平衡等土地管理制度的需要，也是保護耕地資源、保障我省糧食生產能力的需要。目前，有的地方片面追求占補耕地數量的指標平衡，對補充耕地質量和后續管護重視不夠，導致土地整治成果難以有效鞏固；部分縣（市、區）甚至存在邊整治邊占用耕地情況，財政資金浪費嚴重，甚至出現土地整治后新增耕地“非農化”現象，亟待立法予以規范。

（二）制定條例是規范土地整治行為的需要。目前，土地整治規劃以及項目的確定、實施方案、驗收等環節，缺乏明確的程序規范和標準。有的土地整治項目選址隨意性大，缺乏科學規劃和論證；有的土地整治項目實施方案未充分征求土地權利人的意見，導致投訴、上訪不斷；有的土地整治項目未嚴格執行造地改田資金管理規定，存在騙取財政資金的情況；有的土地整治項目未嚴格執行招投標制度，存在中標單位隨意轉包或違規分包工程等情況，迫切需要通過立法加以規范。

（三）制定條例是土地整治工作法制化建設的需要。目前，在國家層面，土地整治規定散見于土地管理法及其實施條例等法律、行政法規中，尚未對土地整治進行系統全面立法。我省多年來的土地整治實踐，已積累了一些好的經驗和做法，有必要通過提煉、總結上升為立法規范，以更好地指導我省土地整治工作。

此外，湖北、湖南、貴州等兄弟省份已制定了土地整治的地方性法規或者規章，為我省開展土地整治立法提供了有益的借鑒。

二、條例的起草過程

省人大常委會2014年將《浙江省土地整治條例》列入地方性法規一類立法項目。為做好該立法項目，我廳積極開展調研起草工作。專門成立立法起草小組，積極開展立法調研。通過走訪、座談和專家咨詢等方式，廣泛開展調研，在征求市縣政府及其有關部門、國土資源部土地整治中心等單位意見、建議的基礎上，明晰了立法需要解決的主要問題，完善了條例草案的框架和相關內容，形成了條例草案的征求意見稿。此后，又反復征求了省級有關部門、各設區市和有關縣（市、區）相關部門的意見，經進一步修改完善，形成條例草案送審稿。

條例草案送審稿于今年4月上報省政府后，省法制辦按照地方立法程序，發函征求了各市人民政府、省級有關部門的書面意見。與此同時，省法制辦、省國土資源廳赴杭州、麗水、金華、嘉興等地開展了立法調研，組織召開了立法協調會和專家論證會，并在網上公開征求了社會公眾的意見。在多次征求省級有關部門意見和協調的基礎上，經反復討論修改，數易其稿，形成了條例審議稿草案。2014年7月4日，省政府第29次常務會議審議通過了條例草案，并決定提請省人大常委會審議。

三、條例草案的主要內容說明

條例草案分為總則、土地整治規劃、土地整治項目實施、監督管理、法律責任和附則，共6章37條。

（一）關于定義和適用范圍。條例草案將適用范圍限定為本省行政區域內的土地整治及其相關活動，并對土地整治含義作了明確，主要是指由政府組織實施的規模比較大的土地整治活動（目前由財政投入為主），包括農用地整理、建設用地墾造為農用地和宜耕后備土地資源開發等，不包括農民和農業生產企業日常農業生產過程中對土壤的改良與地力提升活動。（第二條）

1.關于未將單純土地復墾列入適用范圍問題。這主要基于三方面的原因：一是國務院已專門制定了《土地復墾條例》，國土資源部和我省亦都制定了專門規章，對土地復墾行為進行規范；二是土地復墾的實施主體、程序與現行的土地整治做法有較大差異；三是國土資源部支持我省將城鄉建設用地增減掛鉤項目與土地整理復墾開發項目整合為農村土地整治項目。因此，條例草案未將單純的土地復墾納入適用范圍，而是作了轉致處理。（第二條、第三十六條）

2.關于未將污染耕地治理列入適用范圍問題。由于污染耕地治理后雖然有可能整治為耕地，但主要涉及環境保護等法律關系，需要按照環境保護法律、法規執行，因此，條例草案未將其納入適用范圍。

3.關于民間資本投資土地整治問題。由于土地整治中補充耕地和節余的農村建設用地的指標有償調劑及其收益分配和使用管理，涉及土地一級市場開發和收益分配問題，目前還處于試點階段，在立法中作出規定條件尚不成熟。因此，條例草案對民間資本投資土地整治項目暫不作直接規定。

（二）關于土地整治要求。針對土地整治中出現的違背農民意愿強行開展土地整治和重耕地數量、輕耕地質量以及破壞農村自然人文景觀和生態環境等問題，條例草案在借鑒省內外土地整治經驗和成熟做法的基礎上，提出了土地整治的原則性要求，以指導我省土地整治活動規范開展。（第三條）

（三）關于土地整治實施主體。條例草案根據土地管理法第四十一條規定和我省土地整治工作實際，明確設區的市、縣（市、區）國土資源主管部門和鄉（鎮）人民政府為土地整治的組織實施主體。（第四條至第五條）

（四）關于土地整治規劃。目前，省、市、縣三級政府均已編制土地整治規劃，作為土地整治實施的依據。為增強規劃編制的科學性、合理性和執行剛性，突出對生態環境的保護要求，草案規定了土地整治規劃編制的程序、內容、編制（修改）和批準主體、規劃期限和效力等內容，并重點對土地整治規劃應與相關規劃銜接與協調、考慮可能對生態環境影響的對策措施以及土地整治項目庫應當避開的區域等提出了明確要求。（第七條至第十三條）

（五）關于土地整治項目實施。土地整治項目是落實土地利用總體規劃和土地整治規劃的重要載體和手段。為保障土地整治項目的科學實施，條例草案作了以下規定：一是明確由縣級以上國土資源主管部門會同有關部門擬定土地整治年度計劃，報本級人民政府批準后向社會公布；二是對土地整治項目條件和要求以及審定主體作出具體規定，防止隨意確定土地整治項目，破壞生態環境；三是對土地整治項目實施方案和資金概算提出要求，明確將有關土地權利人的補償費用納入資金概算，以保障相應補償資金落實；四是強調項目施工和監理單位要通過招標投標方式確定并簽訂合同，明確各自的權利與義務，對依法不需要招投標的項目，可以交由村集體經濟組織等農業生產經營組織實施；五是規定項目驗收由設區的市、縣（市、區）國土資源主管部門組織有關部門和專家驗收，省里不再組織項目驗收，項目驗收規程由省國土資源主管部門會同同級農業、水利等有關部門制訂，報省人民政府批準后執行；六是要求土地整治項目依法建立檔案，并與有關部門實行信息共享。（第十四條至第二十條）

另外，條例草案規定的政府組織實施的土地整治項目實施方案審定和驗收，屬于面向地方政府和國土資源主管部門內部管理的審批事項，而非行政許可。同時，條例草案將審批權限從省里下放至設區的市、縣（市、區）。

（六）關于指標管理。我省經濟社會發展仍需要投入大量土地要素資源加以保障。政府開展土地整治的目的，除了要增加有效耕地面積、提高耕地質量外，還要依據征占用耕地實行占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤等土地管理制度規定，來盤活土地利用空間和相關土地指標使用。我省是國家城鄉建設用地增減掛鉤試點省份，國土資源部和我省還簽訂了部省合作協議。為規范相關土地指標管理，有必要將試點的內容上升為立法規定：一是明確土地整治形成的新增耕地面積，納入補充耕地和預留基本農田的指標管理，用于建設項目占用耕地的占補平衡。國家規定不得用于耕地占補平衡的，從其規定。二是按照國家規定，明確農用地整理、宜耕后備土地資源開發形成的新增耕地面積，不得折抵為建設用地指標。三是規定農村建設用地墾造為農用地后騰出的建設用地指標，應當按照國家和省城鄉建設用地增減掛鉤規定，優先用于農民住房和農業、農村發展建設。四是有關指標有償調劑和所得收益的具體管理辦法由省國土資源主管部門會同同級有關部門制訂，報省人民政府批準后執行。（第二十二條至第二十三條）

（七）關于土地整治后耕地管理。土地整治后形成的耕地如何進行保護是土地整治能否達到預定效果的重要一環。條例草案對土地整治后形成的耕地的管理和維護責任主體作了明確。同時，為了防止邊整治邊占用，要求土地整治后形成的耕地應當用于農業生產，不得擅自轉為非農業生產用地。（第二十四條）

（八）關于耕地耕作層剝離。耕地耕作層是農業生產必不可少的寶貴資源。建設用地墾造為農用地以及宜耕后備資源開發的項目，急需大量的耕地耕作層來改造土壤、提升地力。目前，一些建設項目征占用耕地，并未對耕地耕作層進行剝離，浪費了資源。為此，條例草案重申了《浙江省耕地質量管理辦法》的有關規定，明確建設項目征占用耕地的，應當依法實施耕作層剝離，用于土地整治，并由設區的市、縣（市、區）國土資源主管部門或者其委托的鄉（鎮）人民政府在建設項目供地前組織實施，所需費用列入供地成本。（第二十五條）

（九）關于資金投入與監管。目前，地方政府普遍存在土地整治資金不足問題，現有的涉農財政資金又分散于相關部門，難以有效整合使用。為此，條例草案要求，縣級以上人民政府多渠道籌措并整合相關專項資金，投入土地整治活動；土地整治項目實行工程預決算管理，所需財政資金實行專款專用，任何單位和個人不得截留、私分和挪用，財政、監察和審計部門應當加強監督管理。（第二十六條）

（十）關于權益保護與權屬調整。為保護農民合法權益，規范土地整治后的權屬調整工作，條例草案規定，任何單位和個人不得借土地整治名義擅自調整土地權屬，侵犯農民或者農村集體經濟利益；土地整治確需調整土地權屬的，應當依法進行；相關部門應當依法做好土地權屬變更登記及確權頒證工作。（第二十九條）

（十一）關于法律責任。條例草案對土地管理法及其實施條例等法律、法規已有的法律責任規定，作了轉致處理。同時，針對目前土地整治項目實施和監督管理過程中存在的弄虛作假、騙取指標等違法行為，規定了有關人民政府、國土資源主管部門及其工作人員的行政責任；對村民委員會、農村集體經濟組織及其負責人違反規定的行為，也設立了相應的法律責任。（第三十條至三十四條）

以上說明和《浙江省土地整治條例（草案）》，請予審議。