關于《浙江省水土保持條例（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人大農業與農村委員會的委托，現就《浙江省水土保持條例（草案）》（以下簡稱草案）作說明如下：

一、制定條例的必要性

水土保持是生態保護的基礎性工作，依法做好水土保持工作，是貫徹省委“五水共治”戰略決策的重要內容。《浙江省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》（以下簡稱實施辦法）于1996年6月頒布實施。多年來，各級政府認真貫徹實施辦法，加強水土保持工作，在預防人為活動新增水土流失、實施水土流失綜合治理、加強水土保持監督管理等方面都取得了積極的成效，全省水土流失面積從1997年的18998平方公里，減少到2012年的9907平方公里。

2011年3月1日，全國人大常委會對《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱水土保持法）進行了修訂。新水土保持法在明確水土保持工作地方政府目標責任制、加強生產建設項目水土保持方案管理、完善水土保持監測和保障經費、加大水土保持違法行為處罰力度等方面作了更加全面、詳細的規定。我省實施辦法在許多方面與新水土保持法已不相適應，亟需進行全面修訂。同時，這些年來，我省各地在開展水土保持工作中做了積極的探索，積累了一些好的做法和經驗，需要及時轉化為地方性法規。為了進一步加強水土保持工作，推進我省生態文明建設，重新修訂實施辦法是十分必要的。同時，從我省實際出發，建議將法規名稱修改為《浙江省水土保持條例》。

二、起草過程

實施辦法的修訂是今年省人大常委會立法計劃一類項目，主任會議確定由農業與農村委員會負責起草和提請審議，我們高度重視。去年年底，由我委牽頭成立了由省人大農委、省人大常委會法工委、省法制辦、省水利廳等單位的領導、專家等組成的法規起草小組。法規草案征求意見稿形成后，即在浙江省人大代表履職服務平臺和浙江人大網站全文公布，公開征求人大代表和社會各界的意見。同時，法規起草小組先后赴金華、衢州、麗水和寧海、嘉善、嵊州、上虞、常山、龍泉等地進行立法調研，聽取基層政府及有關部門、企業、村干部、專家和各級人大代表的意見，還赴福建省、江西省進行了學習考察。4月23日召開了省有關部門和省屬企業座談會，就有關問題進行研究、論證。之后，又將法規草案書面印發各市、縣（區）人大常委會和省政府辦公廳征求意見。在廣泛征求意見的基礎上，起草小組多次召開會議，對法規草案進行反復研究和修改。7月10日，農業與農村委員會召開全體會議，對法規草案進行了審議，提出了《浙江省水土保持條例（草案）》（以下簡稱草案）。

起草過程中，農業與農村委員會在立法指導思想上注重把握以下三點：一是根據水土保持工作的特點，突出屬地管理，明確責任主體，并從條款內容上體現權責利相一致的原則。二是按照深化行政審批制度改革的要求，科學界定行政審批的范圍，既要嚴格依法管理，又要體現簡政放權。同時，實行分類管理，簡化程序，方便當事人。三是以問題為導向，針對浙江實際，制定相應條款，注重法規內容的可操作性。

三、需要說明的幾個主要問題

（一）關于政府職責。草案第四條規定：“水土保持工作以縣（市、區）人民政府屬地管理為主，在水土流失重點預防區和重點治理區實行水土保持目標責任制，上級人民政府對下級人民政府進行指導、管理、監督和考核。”這一規定對各級政府的職責作了概括：一是水土保持工作職責實行縣（市、區）人民政府屬地管理為主，具體體現為在縣域范圍內實施的建設項目，其水土保持方案主要由縣級人民政府審批，縣級人民政府既要監管本級政府負責審批的項目，還要負責上級政府審批但在本轄區內實施項目的日常監管工作。二是在水土流失重點預防區和重點治理區，實行水土保持目標責任制。三是省、設區市、縣（市、區）人民政府對下級人民政府的水土保持工作進行指導、管理、監督，按照層級對水土保持目標責任制完成情況進行考核。

（二）關于水土流失重點預防區和重點治理區的劃定。劃分水土流失重點預防區和重點治理區，切實加強預防和治理，是水土保持工作的重點和難點。水土保持法第十二條對“兩區”的劃定作了原則規定。在廣泛征求意見的基礎上，草案第七條明確“兩區”由縣級以上人民政府水行政主管部門依照國家有關規定劃定，經本級人民政府批準后予以公告。同時，將水土流失重點預防區的范圍，確定為“對生態安全有重大影響的主要江河源頭區、飲用水水源保護區、生態脆弱區、主體功能區規劃確定的禁止開發區域”；將水土流失重點治理區的范圍，確定為“自然條件惡劣，生態環境破壞，水旱災害嚴重，崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區等水土流失嚴重的區域”。

（三）關于山區、丘陵區和水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域的具體范圍。水土保持法第二十五條規定了一項行政許可項目，即在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案并報水行政主管部門審批。各地反映，這一規定在實踐中難以操作。要明確這一行政審批項目的地域范圍，需要結合我省實際，由水土保持規劃來界定哪些是山區、丘陵區以及其他容易發生水土流失的區域，但目前我省各級水土保持規劃尚未制定。據了解，《全國水土保持規劃》現正在制訂過程之中，近期可能出臺。經調研，省測繪與地理信息局對我省地理省情及山地、丘陵、平地等各類地形地貌有一個專業劃分標準。但這與快出臺的《全國水土保持規劃》的要求是否相吻合，還需要省有關部門作進一步研究、認證。有鑒于此，草案第八條第二款作了原則性規定：“水土保持規劃應當明確山區、丘陵區和容易發生水土流失的其他區域的具體范圍。山區、丘陵區和容易發生水土流失的其他區域的劃定辦法，由省人民政府按照國家有關標準另行制定。”

（四）關于墾造耕地的水土保持工作。我省耕地資源相對匱乏，土地供需矛盾十分突出，各地墾造耕地的任務艱巨。針對墾造耕地工作中水土保持措施不到位的情況，草案作了規范：“縣（市、區）人民政府組織墾造耕地的，水行政主管部門應當參加項目的選址、規劃設計方案論證、施工過程監督和水土保持設施驗收等，保證墾造耕地符合水土保持技術標準。”（草案第十八條）

（五）關于生產建設項目水土保持方案的編制、審批和備案。目前，對生產建設項目水土保持方案的編制、審批，國家還沒有出臺具體規范。草案第十九條和第二十條總結了我省近年來的做法，對在山區、丘陵區和水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦生產建設項目的水土保持方案的編制、審批和備案作了具體、量化和分類的規定：一是明確占地面積十公頃以上或者挖填土石方總量五萬立方米以上的，生產建設單位應當編制水土保持方案報告書。占地面積五公頃以下且挖填土石方總量一萬立方米以下的，應當填報水土保持登記表。其他規模的生產建設項目應當編制水土保持方案報告表。二是明確水土保持方案及登記表原則上由縣（市、區）人民政府水行政主管部門審批、備案；跨兩個以上縣級行政區域的，報共同上一級人民政府水行政主管部門審批；占地面積五十公頃以上或者挖填土石方總量五十萬立方米以上，且經縣級以上人民政府水行政主管部門確認有嚴重水土流失隱患的生產建設項目的水土保持方案，應當報相應項目審批權限的省或者設區市人民政府水行政主管部門審批。

針對產業集聚區、開發區、工業園區等區域性建設項目的水土流失主要發生在“場地平整”階段，草案第二十條明確此類區域“由園區管理機構依據相應的控制性詳細規劃統一編制水土保持方案，報縣（市、區）人民政府水行政主管部門審批”；“在完成場地平整區域內入園的企業，開辦涉及土石方開挖、填筑或者堆放、排棄的生產建設項目，可以填寫水土保持登記表，向園區所在地縣（市、區）人民政府水行政主管部門備案”。

（六）關于水土保持監測和日常監管。加強水土保持工作，除了做好項目審批管理，更重要的是要把精力放在日常監管上。草案從兩方面充實了內容：一是加強水土保持情況的監測，進一步明確了政府的監測職責，強化了生產建設單位的水土流失監測責任，還明確了技術服務機構等的行為規范（草案第二十二條至第二十四條）。二是對水土保持情況實行全過程監管，水行政主管部門應當建立對水土保持情況的日常巡查制度和水土保持違法行為舉報受理處理制度，及時發現問題并依法調查處理；水行政主管部門對生產建設項目的六種事項應當及時監督檢查；水行政主管部門發現生產建設活動存在違反水土保持法律法規行為，應當及時將整改要求書面通知生產建設單位，同時抄送當地行業主管部門等。（草案第二十八條至第三十條）

另外，草案針對上位法設定的法律責任進行了細化和補充以利于實際操作，還對創設的制度規范明確了相應法律責任。

以上說明和《浙江省水土保持條例（草案）》，請予審議。