憲政語境中的地方立法

摘 要：憲政是規范公共權力程序化和法治化運作的制度安排。地方立法權是憲政的基本范疇，涉及中央與地方的立法權力劃分。在維護憲法權威和法制統一的前提下，適度擴展地方立法權的范圍，能充分發揮地方立法權的功能。提升地方立法質量，應在科學化、民主化和程序化等方面逐步完善。

關鍵詞：憲政；中央與地方；法制統一；地方立法權

中圖分類號：D90 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）11-0083-02

一、地方立法權釋義

世界上分屬于不同法系國家的憲法典籍，大都以明文方式規定了公權力的劃分方式和行使程序。憲法作為最高法，其內容具有根本性和整體性。憲法規定的基本問題，是確立國家（政府）與公民的關系、公共權力機構的設立原則和相互之間的分工合作關系。其中，中央和地方的立法權力劃分方式、各自的權限范圍，是憲法的重要內容之一。在政治哲學意義上，“只存在國家機關的具體分工，整個統治權力是不可分割的。權力的統一或趨于統一才是它的固有的內在特性”[1]。可見，憲政與分權問題絕非削弱和消解國家權力與法制的統一性。

地方立法權在語源和語義上，是指地方權力機關和行政機關制定具有地域性、局部性法律規范的權力。作為地方立法權的法律依據或法律淵源的上位法，包括憲法、基本法律和其所屬上級權力機關和行政機關的規范性法律文件。在法律效力位階上，地方立法權服從憲法和上位法、體現它們的基本精神。在事項內容上，是憲法和上位法基本原則和精神的具體落實。中央和地方的立法權力關系，表現為法律規范的效力層級和內容范圍方面，“一般認為集權與分權，是關于領土劃分的國家結構形式，顯然應理解為法律秩序的兩種類型。在集權國家和分權國家之間的差別一定是它們的法律秩序中的差別。集權和分權問題，正如我們知道的，事實上就是關于法律規范的效力范圍意見創造和適用這些規范的問題。”[2]我國憲法第99條規定了地方立法權的內容，“地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行；依照法律規定的權限，通過和發布決議，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃。”憲法第5條規定了地方立法權的性質、地位和效力問題，“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”這些憲法條文清晰地界定了地方立法權的效力位階、范圍和行使方式。從我國憲法、憲法修正案以及《立法法》中的相關規定中，對地方立法權的界定，有利于明確中央和地方立法權的劃分體系以及地方立法權的事項和運行程序。因為“集權和分權的問題具有動態和靜態兩個方面。它不僅關系到法律規范的屬地效力范圍，而且也關系到創造和執行這些規范的方法。中央或地方的規范是由同一個機關還是由幾個機關所創造和執行，這些機關本身又如何創造就成為重要的問題。”[2]340科學合理地界定地方立法權，能夠真正維護法制統一和憲法尊嚴，促進地方立法權發揮積極的功能。但同時也應注意，“把中央政府的大多數服務性活動都轉交給地方政府去承擔，確實是大有助益的，只是地方政府在實行強制性權力的時候必須受到較高的立法機構所制定的規則的約束。”[3]地方立法權具有保障社會秩序和發展的作用，在全球化時代更應逐步完善其功能。

二、地方立法權的功能

依據憲政與分權的理論邏輯，地方立法權是對憲法原則和精神的具體落實。在聯邦制國家，自治地方享有較為寬泛的立法權力。在單一制國家實行一元化模式，地方立法權的范圍和權限在憲法中具有明確的規定。我國實行一元化的立法體制，憲法第107條規定了地方立法權的范圍，“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。”地方立法權的事項范圍的非常廣泛，表明地方立法重要的地位和功能。

地方立法權發揮著五個方面的重要功能。首先，促進經濟發展的功能。在憲法條款中，為地方經濟社會發展方面賦予地方機關（權力機關和行政機關）廣泛的權力。涉及制定經濟發展規劃、地方經濟政策、城鄉建設規劃等方面。據統計，從1992年到1998年底，全國制定地方性法規6 311件，自治條例302件，單行條例207件，地方政府規章9 692件[4]。在我國社會主義市場經濟建設，尤其是加入世貿組織以來，地方立法權所涉及的具體事項范圍愈來愈廣，說明了地方經濟發展對整個社會經濟發展起到了重要作用。地方立法獲得了高速發展，制定地方性法規和地方規章等的數量快速增長。自2000年《立法法》頒布施行以來，在一年內制定地方性法規603件，其中屬于經濟建設的335件，占55.6%[5]。這種狀況表明，賦予地方適當的權力非常有利于促進地方經濟的快速發展。其次，促進地方法制化建設。地方立法涉及運用法律的手段維護地方經濟秩序、社會治安和工作生產生活秩序。尤其是在我國城市化建設的進程中，隨著城市規模的擴展和外來務工人員、流動人口的增加，都會給社會秩序的維護和穩定帶來巨大壓力。通過地方立法制定維護社會秩序的規范，對地方穩定具有不言而喻的重要作用。第三，促進地方公益事業、教育事業和社會服務事業的發展。地方立法能夠制定出更具有針對性、現實性和可操作性的制度化規范和保障措施。第四，促進地方民生法律保護體系的完善。隨著社會經濟的發展，逐步出現了貧富差距、醫療、就業、養老和社會保障等復雜的社會問題。如何充分發揮地方立法權的功能，將直接決定著這些社會難題能否順利解決和地方社會的基本秩序與穩定。其中，消費安全作為民生保護的重要內容，往往決定著社會公眾對政府的認同、信心和信任，是一個關涉到社會穩定的重大問題。地方立法把民生作為核心問題予以關注，民生立法保護體系逐步完善。第五，能夠促進地方政治的民主化進程。在制定地方性法規和規章時，應注重地方立法的民主化。廣泛征集社會意見，使社會公眾能夠具有平等參與的制度化機制。充分尊重社會公眾的理性化意愿，為促進政治民主建設和法治國家建設服務。

三、地方立法權的變革與完善

地方立法權的有效運行，對于地方經濟發展、社會穩定和民生保障都具有極為重要的作用。在我國社會轉型時期，更加需要充分發揮地方立法的功能。同時，全球化浪潮促進了中國與世界的交往，對我國的立法體系和法律運行都提出了新的時代要求。全球化浪潮使整個世界的不同國家共同進入了一個充滿機遇和沖突的時代。全球化時代使所有民族國家都要在彼此借鑒法治文明的同時，加快自身法律制度的變革。合理地運用社會立法權的方法，能夠順利地在保護國家利益的基礎上，促進國家間的經濟合作、提升社會經濟發展水平和民生生活的改善。為適應全球化和我國的社會轉型，需要對地方立法權不斷地進行變革與完善。

在憲法上明確界定地方立法權，優化立法權的配置。中央和地方在立法上適度分權，能夠充分發揮地方立法權的主動性、積極性和實效性，促進地方自治和地方社會的全面快速發展。把中央立法的抽象性、概括性的原則規定，充分地予以現實化，能提高中央和地方立法的整體法律效能和良性互動。地方立法的事項范圍、權限和立法程序，必須在憲法和上位法的規制下運行，致力于實現憲法中的基本理念和法律精神。隨著現代社會治理的復雜性逐步增加，導致立法機構壓力的增長。無論是中央立法還是地方立法，都增加了委任立法和授權立法的比重。“隨著社會分化和復雜性的增大，專業性的法案起草機構和委任立法方式的作用也越來越大。這里存在著立法程序的民主主義和職業主義原理之間的緊張。委任立法、立法規模的擴大還帶來了法律體系的統一性和協調性問題，這些問題的解決要求類似司法審查或者違憲監督委員會那樣的制度和程序。”[6]

地方立法應體現尊重公民的基本人權，以保障人的尊嚴和促進公民有尊嚴的生活為核心價值理念。個人自由和基本權利，是有尊嚴的幸福生活的根本基礎。不斷地完善地方立法的整體框架格局，在維護地方穩定和秩序的前提下，不斷地滿足來自各階層的愿望和合理訴求。“嚴格意義上的政府還必須持續不斷地去判定他究竟能夠滿足利益群體的哪些特定要求；此外，即使當政府只考慮如何使用那些由它管理或支配的特定資源的時候，它也必須持續不斷地對不同群體所提出的要求進行權衡并做出選擇。”[3]303在政治穩定、社會公正和個人自由之間，運用高度的政治智慧和合理的法律機制妥善地解決各種社會矛盾與沖突，促使每個人的幸福生活從理想轉換為現實。在地方立法的事項中，必須始終把關注、改善和保障民生為基點。把消費安全、教育與就業、醫療、社會保障和公益事業等關涉民生生活的方面作為地方立法的核心內容。另外，要警惕地方部門盲目立法的傾向，加強對地方立法的監督。“從立法的實質看，立法是對社會資源進行分配的重要手段，也是協調社會各階級、各階層利益的重要手段，立法監督恰好是促使立法自身的協調和統一，以及促使社會資源和利益分配合理化的重要保證。”[7]加強立法監督能夠最大限度的尋求共同利益的一致性和多元社會主體之間的矛盾和沖突；維護法制統一和法律的權威；能夠提高立法質量、完善立法技術（立法規劃技術、預測和決策能力）；節約立法成本和社會生活中的交易費用；有效地規范地方立法權的運行、維護和促進社會公正，促進社會的法制化發展。“政府的每一項強制行為都必須得到某項普遍的正當行為規則的授權，而這種普遍的正當行為規則則是有一個并不關注特定且即時性政府目的的機構所制定的。”[3]305必須防止地方立法中普遍存在的部門本位主義和地方本位主義；有效預防單純追求經濟利益的功利化立法和以維護公共利益為由而侵犯公民合法權益問題的發生。

參考文獻：

[1]龔祥瑞.比較憲法與行政法[M].北京：法律出版社，2003:224.

[2][奧]凱爾森.法與國家的一般理論[M].沈宗靈，譯.北京：中國大百科全書出版社，2003:335.

[3][英]哈耶克.法律、立法與自由[M].鄧正來，譯.北京：中國大百科全書出版社，2000:465.

[4]李小娟.地方立法20年回顧與展望[J].法學雜志，1999（6）:21.

[5]崔卓蘭，趙靜波.中央與地方立法權力關系的變遷[J].吉林大學社會科學學報，2007（2）:67.

[6]季衛東.法律程序的意義[M].北京：中國法制出版社，2011:51.

[7]曹海晶.中外立法制度比較[M].北京：商務印書館，2004:423.