司法政策執行中的機會主義行為探析

摘 要：政策執行者機會主義行為對司法政策執行的干擾，是我國司法改革進程中一道揮之不去的噩夢，嚴重妨礙我國法治建設的順利進行。以相關現象在民事“調解優先”司法政策執行過程中的表現為考察面，運用委托代理理論對導致機會主義執行行為產生的主要制度缺陷及其作用方式進行剖析，并在此基礎上從制度創新的角度提出若干治理對策：構建政策制定者與執行者利益平衡機制；政策執行監控主體的合理擴容；政策質量的提高與宣傳力度的強化。

關鍵詞：司法政策；執行；機會主義行為；委托代理問題

中圖分類號：D916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）11-0088-02

在我國當代的法治建設歷程中，司法政策始終扮演著重要的角色，對司法活動產生著價值導向、具體指導以及彌補法律缺失等全方位的作用。政策執行是司法政策發揮上述作用的根本途徑，事關司法政策的最終成敗。然而我們在司法政策的執行過程中，時常會面對由各種機會主義的執行行為所引發的政策扭曲和變形——近年來在民事司法領域為最高人民法院所力倡的“調解優先”司法政策，因其不當執行而淪為廣受詬病的司法弊政，便是其中著例。因此，關注和破解司法政策執行中的機會主義行為干擾問題，對于我國今后法治建設的順利推進而言有著極為重大的意義。

一、司法政策機會主義執行行為概覽

公共政策學上所謂的“機會主義行為”（Opportunistic Behavior），是指政策執行機構及個人在執行政策的指示和要求時，基于自身利益的考慮而就與政策執行真實情況相關的信息對上級所實施的掩飾、扭曲等策略性行為。以“調解優先”司法政策為例，這一政策在其執行過程中至少遭遇了表面化執行、局部化執行和擴大化執行三種機會主義執行行為的干擾。茲分述之。

（一）政策執行的表面化

此類行為主要表現為政策執行者將精力鎖定在與政策執行效果考核相關的主要數據上，而失于對政策目的本身的關注，導致政策執行效果低于政策制定者的預設。縱觀“調解優先”司法政策的成型過程，我們可以發現這一政策的本意并非在于揚調解與抑裁判，而是在于通過適度強化調解機制在審判中的運用，重樹以“馬錫五審判方式”為代表的前司法改革時期的司法責任倫理，使司法人員在案件處理中以高度的司法責任意識，耐心細致地為民眾解決糾紛，從而修正由過度激進的審判方式改革所產生的審判質量下降問題[1]。然而，在這一政策的執行過程中，部分法院為打造亮麗的調解率、撤案率數字，罔顧當事人意愿，將大量不適合通過調解解決的案件以“連哄帶騙”的方式強制調解。這種機會主義行為的操縱，使得該司法政策提升審判質量的目標出現落空的可能——一個有力的佐證是，近年來全國各地普遍地出現了案件在調解結案后“案結事不了”，不得不通過強制執行、上訪等機制加以善后的現象[2]。

（二）政策執行的局部化

此類行為主要表現為執行者對政策內容進行選擇性執行，使政策內容無法完整落實。在“調解優先”司法政策執行過程中我們不難注意到，在法院調解迅猛復興的同時，傳統法院調解“查明事實，分清真相”的“事清責明”原則成為漸告式微的明日黃花。這一現象的深層機理正是作為政策執行者的法院利用“調解優先”的政策環境，以低程序羈束性的調解制度推卸審判職責、紓解自身業務壓力的機會主義行為邏輯。這是一個危險的動向。首先，從司法倫理的角度上看，當下法院調解制度在“調解優先”司法政策的催動中日益成為向職權化、強制化方向靠攏的法院審判活動。當調解的主導權從當事人一方轉移到法官一方，這項權力的屬性也就隨著權力所屬的轉移而從訴權轉變成越發類似審判權的“準審判權”[3]。因此，基于權責均衡的司法倫理要求，必須對獲得調解主控權的法院課以最低限度的事實審查與法律適用判斷職責。而現實是“事清責明”原則的式微不斷擴大著“權責失衡”的司法倫理缺陷。其次，從實踐需要的角度上看，法官主動放棄查明事實、分清真相之職責的機會主義行為，又使得部分當事人及訴訟代理人得以在調解中利用“自認事實無需嚴格審查”的法律程序漏洞，進行惡意調解，損害第三人利益，使司法政策非意圖性地產生出了降低訴訟效率、引發訴訟誠信危機的負效應[4]。

（三）政策執行的擴大化

此類行為主要表現為政策執行者在執行過程中添附政策制定者本未設定的不恰當內容，致使政策的調控對象、范圍、力度、目標超越政策原定的要求，導致政策執行變異為聲勢浩大的運動，并逐漸脫離社會需要而變成純粹的政治作秀，最終使既定政策走樣變型。這是“調解優先”司法政策執行過程中最受詬病的一項問題——在這一政策執行過程中，部分法院在“政績欲”浸淫下，不惜喊出“零判決”等極端口號，將“能調則調、當判則判”的政策主張異化為“大躍進”式的、“為調解而調解”的司法鬧劇。這種揠苗助長的機會主義行為與司法政策的理性預設背道而馳，不利于調解制度的正常發展，浪費了大量寶貴的司法資源，嚴重地削弱了公眾對司法機關的信任度[5]。

二、委托代理理論視域中的機會主義執行行為

對于司法政策執行所遭遇的機會主義行為干擾問題，我們可以借助經濟學中關于委托代理現象的相關理論進行一個簡要分析。根據經濟學的觀點，在決策與執行的分工過程中，由于作為委托人的決策方與作為代理人的執行方利益不盡一致且所掌握信息并不對稱，因此執行者在缺乏約束的條件下往往會選擇通過機會主義行為謀求與委托人目標相沖突的自身利益[6]。司法政策是由全國人大等機構制定，而由各級法院及其成員負責通過個案處理將之具體化執行的。由此可見，司法政策制定權和執行權存在著典型的分離狀況，這就使委托代理問題難免出現在司法政策的執行過程中。具體而言，導致司法政策陷入機會主義執行行為陷阱的誘因，主要集中在以下幾個方面。

（一）政策制定者與執行者之間的信息不對稱

執行過程有效管理的一大前提是委托方對代理方信息的有效掌控。而基于法院組織的層級性，作為代理人的基層法院或一線法官對與作為政策目標的案件相關的信息的掌握，較作為委托方的政策制定者更加充分。在這種信息不對稱的環境中，制定者難以對政策執行過程及執行者行為進行有效掌控，而執行者擁有較強自主行動權，這極易誘發政策執行者的機會主義行為[7]。

（二）政策制定者與執行者之間的利益不一致

公共選擇理論認為，公共機構雖然是公共利益的代表，但各類公共機構也都存在著自身的利益，作為理性人的公共機構在維護公共利益的過程中也必然會追求自身利益和效用的最大化[8]。這意味著在負責政策制定的司法機關和負責政策執行的司法機關和個人之間同樣會存在利益的不一致甚至沖突。在追求自身利益最大化的過程中，執行者勢必對涉及自身利益的政策內容做出有利自身的機會主義調整，最終使政策在執行中走樣變形。

（三）司法政策文本的模糊性缺陷

由于理性的局限，司法政策制定者不可能考慮到、也不可能清晰地界定出所有的問題，所以政策往往只能是模糊的原則性規定，其具體內容有待執行者的自由裁量加以展開。譬如，“調解優先”司法政策制定者所使用的“調解優先，調判結合”八字方針，無法明確區分訴訟內與訴訟外調解，給人以“在訴訟內也要貫徹調解優先原則”的解釋可能。這種政策解讀的歧義，在客觀上為政策執行者開辟了自由裁量的廣袤空間。實踐中，不少執行者正是利用這種自由裁量權來追求自身利益的最大化，機會主義地解釋和執行政策以追求亮麗的“調撤率”等考績數字，從而輕視或忽視政策本身的目的，損害政策制定者以及目標群體的利益。

三、司法政策機會主義執行行為的治理對策

針對委托代理關系所產生的代理人機會主義行為問題，經濟學者從健全激勵監督機制及重構管理結構等角度出發，提出了多樣的治理對策。如創立分權型組織形式；建立風險分擔的激勵機制；優化信息系統，增加代理人行為透明度等。其機理就是最大限度彌合代理人與委托人之間的利益沖突，減少兩者之間的信息不對稱。這對消除司法政策執行中的機會主義行為極具借鑒意義。結合上文對司法政策執行中機會主義行為成因的分析，筆者提出如下對策構想。

（一）構建政策制定者與執行者利益平衡機制

司法政策制定者與執行者之間的利益沖突是機會主義執行行為產生的根本原因。因此，要使司法政策得到有效執行，就必須充分考慮執行者的合理利益訴求，構建利益平衡機制。具體而言，制定者要積極主動地與執行者進行溝通與協調，充分考慮中基層法院普遍存在的“案多人少”、工作壓力過重的現實困境，對政策執行給部分地區或部門造成的利益損失，及時給予補償，使制定者與執行者之間的“利益公約數”最大化，削弱執行者實施機會主義行為的動力。

（二）政策執行監控主體的合理擴容

在司法政策執行的監控方面，我們應當揚棄片面的“自上而下”監控傳統，將“自上而下”的監控與“自下而上”的監控結合起來。所謂“自上而下”的監控，是指政策制定者通過考績等手段對執行者實施的內部監控。這種監控以對政策執行中的實際情況的掌握為前提。但是，由于信息不對稱現象無法根除，它的作用注定十分有限。因此，要在完善現行審判質效評估體系，以求盡可能提高政策執行實績的能見度，發揮“自上而下”監控最大作用的同時，大力拓掘來自于司法政策目標群體，即當事人及其訴訟代理人“自下而上”的監控力量，有效利用其維護自身利益的積極性，通過強化當事人訴權對審判權的程序內制約能力，將政策執行者的機會主義行為消除在一線，從而實現監督主體的合理擴容，更加有效地規范司法政策的執行過程。

（三）政策質量的提高與宣傳力度的強化

從前文的分析可見，司法政策文本的模糊性為執行者的機會主義行為創造了有利條件。這一問題可通過政策的制定和宣傳尋求破局之道。首先，要將執行者等相關利益主體吸納到司法政策的制定過程中來，增加政策制定的透明度；其次，要及時發布與司法政策相關的立法與司法解釋，盡可能地減少政策歧義；第三，要不定期在各種場合對司法政策內容和精神加以宣傳，傳遞準確的政策信息。第四，要強化對執行者的業務培訓，提高其對司法政策的詮釋能力和執行能力。

參考文獻：

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