依法治國與依法理財

剛剛閉幕的十八屆四中會會高高舉起了“依法治國”的旗幟。財政作為國家治理的基礎與重要支柱，應當如何貫徹全會精神？

黨的十八屆三中全會以后，我國財政領域不斷打出改革重拳，其中最引人注目之舉就是通過了修訂后的新預算法，為政府理財再立新規。

預算法素有“經濟憲法”之稱，通過對政府如何取得收入、如何使用管理支出進行詳細的法律規定，管住政府的“錢袋子”，進而將政府理財置于法律規范之下。長期以來，由于種種原因，我國財政領域內還存在很多不規范的現象，如部分政府收入游離于預算體系之外，金額巨大的地方政府債務長期處于隱蔽狀態，各部門預算的透明度不夠，政府綜合財務信息缺乏等等，在一定程度上影響了政府的公信力。

新預算法明確規定，今后將實行全口徑預算，即通過一般公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算這“四本帳”，將當下所有能說得出來、形形色色的政府收入全部囊括其中，統一于預算管理之下。此舉意義與作用是多方面的，其中之一就是有利于控制全社會的宏觀稅負水平。研究表明，當前我國僅以稅收計算的宏觀稅負水平僅為20%左右，但如果以廣義的政府收入來計算，宏觀稅負水平就可以達36%，這其中的差距，主要源于在稅收之外，一些政府部門還以“費”、“基金”等方式取得數額不菲的收入。考慮到現在社會對于減負的呼聲很高，唯有通過將各類分散于各部門的財力統一起來，清理整并，同時加強財政部門的統籌調度，才有可能在推行稅制改革的同時，不增加社會的負擔，保持經濟社會的總體平穩。

新預算法允許地方政府規范發債，這也是我國財政管理，乃至經濟管理中的一件大事。在國務院發布的《關于地方性政府債務管理的意見》中，進一步對地方債的發行主體、規模、債務使用方向、風險預警、債務償還等進行了明確的規定，這都有利于克服長期以來地方債管理中的種種亂象，有利于消除我國經濟發展中的一大隱患。

新預算法對預算公開提出了更高的要求。今后，除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算，并且要求預決算支出要公開到“項”，到基本支出和項目支出，甚至專項轉移支付，也要按項目、按地區公開。力度前所未有，前景值得期待。

新預算法還提出，要逐漸建立權責發生制為基礎的政府綜合財務報告制度。簡言之，即要將政府的全部資本、負債等存量性信息體現在一個報告中，如此不僅可以更加真實準確地反映政府的財務狀況，避免有些人的“財政幻覺”。在我看來，此舉因為涉及到重構政府會計制度的基礎而不失一個為今后全面規范政府財務的奠基之舉。

依法理財之外，還要依法治稅。在我國現有24個稅收法律條文中，目前僅有《企業所得稅法》、《個人所得稅法》、《稅收征管法》是由全人人大正式通過的法律，其它均為國務院暫行條例。對此，業界早已詬病多年。目前至少在增量層面上，可喜的變化也正在發生，例證之一是全國人大和財政部門正同心協力推進房地產稅和環境稅的立法。另外，財政部門正下大力氣清理的稅收優惠，也有利于統一稅收政策，為經濟社會發展構建更加穩定的制度基礎。

（作者系國家行政學院教授、博士生導師）