服務型政府歸位

近幾年地方政府熱衷舉債融資搞建設，隨著一些地方政府負債率高企，隨之帶來的融資風險也逐漸在向警戒線逼近。

地方債務問題盤根錯節，背后涉及一系列經濟、社會問題。而從治本角度出發，進一步深化財政體制改革、以及建立在這一基礎之上的政府職能轉型，被研究人士廣泛認為是其根本解決之道。

還權市場

解決地方債問題，為什么需要政府職能轉型？國家行政學院教授時紅秀表示，這是因為地方債產生的根本原因在于政府職能定位問題。

首先，無破產清算之憂的各級地方政府與同樣無破產清算之憂的金融機構，從嚴格的市場邏輯來講即兩種不合格的債務人與債權人。而這種錯配卻支配著中國政府借貸資源的大部分份額。

第二，與其他市場經濟國家不同的是，從計劃經濟時代以來的中國各級政府因其特有的資源動員能力，一直承擔著推動國家經濟發展的引擎的角色。長此以往形成的不利后果不僅限于政府債務的累積，還包括諸如產業結構調整困難、發展方式不易轉變等問題。

在這樣的制度環境之下，地方政府有獲取更多資源進行生產建設投資的沖動，并且一旦地方政府遇到財政困難，總可以通過組建融資平臺公司這樣的“金融創新”手段加以解決。但是問題在于地方政府配置資源的效率低下，往往容易將大量投資分布在傳統產能過剩領域，這樣不僅造成社會資源配置方式的扭曲，也使地方政府因項目投資回報低而面臨巨大的償債壓力。

因此，十八屆三中全會強調要發揮市場在資源配置中起決定性作用，將錯配在政府身上的手還給市場。即要轉變政府職能，讓部分職能轉移到市場手中。

那么政府在經濟建設領域真正應該承擔的是什么責任呢？北京大學光華管理學院教授付國群表示，首先應創立規則，形成公平、公正的市場競爭環境。二要創造條件，形成統一開放的市場。三要規劃和引導基礎設施建設，搭建公共服務平臺。四要維護我國企業在海外的合法權益。五要通過貨幣政策保持物價的相對穩定。

同時付國群認為，在發揮市場在資源配置中的決定性作用時，應當避免將財政資源直接用于創辦或扶持一些企業，同時要加強政府在宏觀調控、國際國內市場秩序的維持與協調、提供公共服務、保護生態環境等方面的責任。

三張職能“清單”

十八屆三中全會《決定》對于轉變政府職能的措辭中強調“加速”二字。同時強調稱，實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。

中國（海南）改革發展研究院院長遲福林表示，“發揮市場配置資源的決定性作用”不等于不需要政府的作用，而是需要在尊重市場規律前提下更好地發揮政府作用，其中關鍵在于深化以簡政放權為重點的政府改革，以全面實施負面清單管理為重點破題政府職能轉變。

據了解，目前很多地方政府已經開始采取負面清單管理模式以厘定政府和市場的責任邊界。例如，備受關注的上海自貿區負面清單管理模式已經推行一周年，官方數據顯示，上海自貿區的外商投資已有283個項目落地，外商投資項目由核準制改為備案制后，投資熱情極大地迸發，新設外商投資企業數同比增加10倍。這都被認為是“負面清單”運營一年以來取得的成效。

但是在負面清單模式推行的這一年來，仍不乏認為清單“管制過寬”的聲音。對此，上海自貿區官方宣布，明年清單將繼續“瘦身”。

而除了從經濟領域切入、瞄準政府與市場關系的負面清單之外，本屆政府頂層設計從行政體制改革入手強調地方政府應該拿出“權力清單”，旨在界定政府權力邊界以明確政府應該做什么。同時，中央政府還要求地方政府要理出“責任清單”以明確政府怎么管市場，做到“法定責任必須為”。

有研究人士對記者表示，三張施政清單旨在修正政府職能上長期存在的“越位”和“缺位”問題，一方面恢復民間投資的活力和空間，另一方面擋住權力尋租和腐敗，以及加強政府在公共服務領域的職能。

不過中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳認為，三張清單的簡政放權推進過程中存在的一些問題不容忽視。如一些部門和地方改革目標不明確、部門和地方間改革進展不平衡、改革橫向配套不夠、縱向聯動不夠、法律法規滯后、監管能力落后等，都要在下一步工作中著力解決。他建議，統一規范行政審批事項；繼續取消下放資質資格；增強改革的配套性、協同性、聯動性；加強監管能力建設；提高審批行為的規范性；加大地方改革力度。

“清單后”時代

最近，很多地方政府都開始“曬出”上文提到的三張清單或是在編制清單，有地方表示將開啟“清單后”簡政放權時代。例如，今年上半年浙江省正式推出了“三張清單、一張網”（政府部門權力清單、企業投資負面清單、財政專項資金管理清單和浙江政務服務網），浙江省政府相關領導表示，這是一場以清權、確權、制權為核心的權力革命，同時也是政府自身的一次改革。通過“三單一網”比較徹底地摸清了行政審批項目的家底，為不斷推進簡政放權奠定了基礎；初步打造了行政權力的制度籠子，加快推進政府職能轉變。同時，通過政務服務這張網，推動權力在陽光下運行，讓老百姓辦事更方便。而目前，為相應中央的部署，浙江省準備開始編制責任清單。

東方證券首席經濟學家邵宇撰文稱，僅公布權力只是萬里征途第一步，目前的權力清單主要集中在前端信息。但真正要約束政府的手，把權力關在制度的籠子里，還需要向中端和后端延伸，把權力行使的過程動態公開出來，并及時公布結果，讓公共權力得到全方位的監督制約。

“因為怎么放權都不如通過制度約束政府閑不住的手來得有效，也不如用制度打開民間創新空間那么給力，所以放權作為開弓箭，可以預期相關制度建設的‘連環炮’肯定會接踵而來，這就體現在三張清單上面?！鄙塾钊绱藢懙馈?/p>

另外，很多學者認為，當前財政領域推行的政府購買服務、PPP模式等改革舉措可以倒逼政府加速職能轉換。遲福林表示，著眼于2020年基本實現公共服務均等化的總目標，可以從形成公共資源配置的社會上、市場化的制度安排入手，加快政府購買公共服務，形成公共服務領域開放競爭的新格局。

而對于地方政府職能轉換的最終目標，時紅秀認為，應該建立服務型政府、法治政府和透明政府。一要強化地方政府在市場秩序的維護、公共服務的提供、生態環保等監管方面的責任考核，弱化甚至取消對其GDP政績考核；二要加快地方國有企業改革，按照真正的市場主體要求重組改制，建立現代企業治理結構，在債務清償、資產變動方面嚴格按照公司法和破產法等法律行事，禁止任意的行政干預；三是基礎設施建設和公共項目運營要盡可能地推行市場化模式，引入民間資本和市場機制。