打好民生支出這張牌

財政支出更多向民生傾斜，不是一句簡單的話，它的背后是經濟發展模式的轉變。在投資拉動經濟發展造成社會經濟發展失衡、難以為繼的今天，財政加大民生方面的支出，構建完善的社會保障體系，進而激活消費，不僅有利于應對轉型期間的巨大困難，更有利于我國經濟步入可持續發展的軌道。那么，民生支出的錢從哪里來？又如何保障投入的效果呢？

民生漸成財政支出重點

“財政支出本來大部分都是用于民生的。”中部某省財政廳一位主管績效的處長說道。這一說法得到財政部財政科學研究所研究員王澤彩的認同。也就是說，民生方面的支出是財政支出的應有之義。王澤彩認為，這些年來人們生活水平的提升、平均壽命的提高與財政在民生方面的投入是分不開的，尤其是在減貧方面，財政資金做出了巨大貢獻，從1978年到2010年，參考國際扶貧標準，近半數中國人擺脫貧困，被世界銀行稱之為“迄今人類歷史上最快速度的大規模減貧”。

從財政部網站看，截至目前，今年各地用于民生方面的支出均占到財政支出的60%以上，多可超過80%。如今年1-8月，安徽全省民生支出累計完成2339億元，占全省財政支出總量的82.2%；西安市今年前三季度的民生支出占到一般預算支出的80.1%；新疆新源縣則將增支的81%用于民生支出。

從數據看，民生支出似乎已經成為財政支出的重點。事實是否如此呢？看統計口徑。民生支出目前還沒有確定的概念，也沒有明確的界限，在王澤彩看來，現在對民生支出的分類，以直接與民生相關還是間接與民生相關為界。“從目前各地財政部門的文件看，統計的幾乎都是直接用于民生方面的支出。”

上述處長認為，投入民生領域的資金，除了一般公共預算安排的資金，還要包括政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算里的投入。如在政府性基金中有教育費附加，土地出讓金里有用于土地整理、危房改造、廉租房建設等的資金。

“用于民生方面的支出占到財政總支出的多少，各個地方的統計口徑不同。”這位處長說，有些縣本級預算中，除了工資外，都投入到了民生領域，但可能沒有算上級的轉移支付。王澤彩也認為，有些地方是算了四大預算體系中用于民生的總支出，再計算其所占一般公共預算的比例。如此一來，民生方面的支出比例就相當高，甚至超過90%。

從2013年中央公共財政支出決算表看，當年中央財政用在與民生直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障、文化方面的支出合計15896.47億元，當年中央本級和補助地方支出68491.68億元，占比為23%。再加上農業水利、公共交通運輸、節能環保、城鄉社區事務等方面與民生密切相關的支出，占比超過40%。

雖然政府一直在民生方面有投入，但從我國經濟30多年的發展歷程來看，這并不是財政支出的重點。眾所周知，我國主要通過投資和出口來拉動經濟發展，尤其是2003年以來，隨著房地產成為國民經濟的支柱產業，投資更是占據了絕對主導。

相應的，“民生”一詞直到2006年才出現在政府工作報告中。2007年提出“著力促進社會發展和解決民生問題”，“更加重視社會發展和改善民生”。當年教育、醫療衛生和社會保障的支出僅占財政總支出的29.2%。2008年，民生問題首次在政府工作報告中單獨成章，教育、醫療、社保、就業、收入、住房等歸于民生議題下。但由于當年次貸危機爆發，為保增長，中央政府推出“4萬億投資計劃”，投資再升溫。

政府主導的投資在推動經濟高速發展的同時，也伴隨著巨大的風險。除了產能嚴重過剩，因為缺乏完善的社會保障體系，教育、醫療、住房等支出由民眾承擔，抑制了民眾的消費欲望，導致消費需求增加乏力，經濟發展失衡。

本屆政府非常強調民生方面的投入，激活內需，調整經濟結構。但在政績面前，要抑制地方政府的投資沖動，盤活存量資金，切實轉向民生，并非易事。“但我們要相信，在支出上，存量會有調整，增量會向民生方面傾斜，結果就是，民生方面的盤子會越來越大。”王澤彩強調道。

管好用于民生的錢

可以預見，民生領域的財政投入會越來越大，如何保證投入的持續化，并管好這些資金，充分發揮其效益呢？王澤彩認為，在民生支出方面，法律、政策和制度上都已經做了保障。

法律上，新《預算法》的執行，保障了重點領域的投入會繼續加大。在依法理財、民主理財、科學理財這個大的指導思想下，用于農業、教育、科技和社會保障的投入會逐年增長，且高出一般性支出的平均增長幅度。

政策上，財政部正在進行中期財政規劃、跨年度預算平衡機制的研究，這將從強調年度收支平衡轉向跨年度平衡，不再注重年度赤字，而更關注財政政策和支出方向。也就是說，在農業、教育、醫療、文化、社會保障等方面，支出會向一些更為具體的領域加大。

制度上，財政部正在試點中期財政規劃，三年滾動預算編制已經在中央部委和幾個省市啟動，明后年會有進一步擴大。

王澤彩強調，這三者是財政支出向民生方面逐步增加的有效保障。但在投入績效方面，他表示很多工作亟需開展。“現在缺兩個規范的指標體系：一是預算績效目標或者預算績效指標，二是預算績效指標評價指標。”王澤彩說，最終要制定分行業的預算績效指標體系，進而將績效理念貫穿預算編制、執行、結果評估、反饋這一整套環節之中，改變當前以事后執行結果這一評價指標為主的預算績效管理。據他透露，相關業務司局正在積極推進這項工作。

而在中國社會科學院財政與貿易經濟研究所財政研究室主任楊志勇看來，績效評價只是財政系統內部的考核和監督，要做到客觀公正，還應該引入獨立的第三方評估。“要保證大量的公共財政資金真正進入民生領域，必須公開透明。”楊志勇認為，這是保證財政資金真正進入民生領域、真正發揮作用的關鍵。“只要不涉及國家機密，財政信息都應該公開，有問題相關機構要解答。”

“財政的錢是為政府履行職能做保障的，政府管理的水平決定了財政管理的績效。”上述處長表達了另一個觀點，“績效不能單拿財政部門說事。”

因此他認為，“要想讓投入民生的錢真正起到作用，重要的是要做好規劃。在規劃的基礎上，再來理清投入的方向和重點。這樣可能更有針對性、更有效果，管理也有章可循。”

在這位處長看來，在規劃的制定上，業務部門如教育、衛生主管部門等的規劃要和財政相匹配，才能有財力保障，比如3年、5年中真正能夠用于教育、衛生的財力有多少，才能銜接上。而現在不論是政府管理還是財政管理上，規劃都比較欠缺。3年規劃、5年規劃為業務部門所制定，然后上報發改委審批，審批通過后沒人落實，與預算掛鉤不緊密，最后也沒人追責。如此一來，資金的使用績效肯定不會高。

另外，他還提出，隨著民生方面的支出越來越大，有必要清晰地界定事權。“比如義務教育，中央轉移支付里有安排，如教科書、困難學生補貼、營養餐等專項資金，也有一般性轉移支付，同時本級預算也有安排。但整體來看，劃分還不是很精確，應該明確到底哪些是中央的，哪些是省里的，哪些是縣里的。”