城鎮化需要市場思維

時下，地方財政越來越依賴土地，導致各級地方政府的債務大都與“土地財政”掛鉤。始于20世紀80年代的土地制度改革，一直是整個中國經濟體制改革的重要組成部分，也帶有中國改革過程中特有的種種曲折與艱難。

土地具有資源與資產的雙重屬性，在城鎮化過程中土地的這兩個屬性發揮的淋漓盡致，特別是其資產屬性，是城鎮化得以推進的首要因素。

體制局限

當記者問及城鎮化時，北京大學國家發展研究院院長周其仁告訴記者，他更喜歡用“城市化”的提法。我們國家一直強調“城鎮化”，是因為不要讓目光只關注大城市，我們國家有大量的農村，有農村的一些鎮，還有一些建制鎮，所以用“城鎮化”是為了提醒我們這個城市化的結構要合理，這是完全有道理的。為什么自己喜歡用城市化，僅一字之差。因為機制很重要，“城市”里面有“市”，“市場”里面有“市”，離開這個字“城鎮化”很難健康發展。城市化是要實現以市場經濟活動為基礎的空間布局。

從全世界多數國家和地區的經驗看，工業化發展起來后城市化就隨之發展起來。而且一般對于中等的發展中國家來看，城市化的指數都對比工業化指數高，也就是說，如果工業化占GDP30%，那么城市化通常在50%以上。但是中國相反，據資料統計，我們國家的工業化指數在80年代左右就達到了50%左右，工業占GDP的一半，但是1978年我們國家的城市化率僅為19%。周其仁解釋說，這是因為我們國家為實現工業化，用了一套體制，學習了蘇聯經驗，叫做“剪刀差”，“剪刀差”導致兩個問題，第一個是機制不靈，國家控制一切造成高額的信息成本；第二個是導致農村的貧困，進而導致工業化走不遠。所以我們的工業指數上來了，但是整體的效益不好。

城鎮化比工業化復雜。一個工業項目定錯了或是一個廠子建錯了，與城市布局和投資的錯誤相比，算是“小巫見大巫”了。要承認，城市出錯的跡象，現在已經不少。這種跡象表現為人口特別愿意去的地方，經濟聚得起來的城市，投資不足、設施不足、承載力不足。反過來，有不少地方，路修得寬寬的，樓蓋得高高的，新城遠遠的，就是沒人氣。何以至此？細究下去，還是現有的城鎮管理是高度的行政化，從城市設立、土地獲得、建設規劃、福利標準，全部靠行政審批。如果拿工業化的經驗來參照，現行的城市體制，比過去計劃經濟時代的工業體制，似乎更依賴于行政權力、行政命令和行政審批。

土地進入市場

周其仁認為，過去的體制造成我們城鎮化現在的困局。在農村農民有宅基地，有耕地，但是只能自己用，不能當商品買賣。在1988年，發生了一次重大改革，憲法修正案有一條是，從中華人民共和國土地不能出讓、不能買賣、不能轉讓，改成為土地使用權可以轉讓。當年年底的土地管理法相應做了修訂，國有土地和農村集體土地的使用權可以依法轉讓，但是它補了一句話，具體轉讓辦法由國務院決定。兩年后國務院制定了《國有土地轉讓暫行管理辦法》，只是讓國有土地進市場，而沒有提到集體土地。于是，現在飽受輿論批評的土地財政就這么產生了。但是講句公道話，深圳要是沒有土地財政，上海浦東要沒土地財政，那是搞不起來。財政哪有那么多錢？只要土地是可以轉讓，就會有價值，就會在人們的腦子里形成價格預期。如今城市都變得漂亮了，基礎設施也基本健全了，在很大程度上就是根源于這塊地。

但是國家的土地進入市場，農村土地不讓進市場，就會導致地方政府一手征地，一手賣地，結果就是這種制度一定會失衡，這是體制性的扭曲，改革還要更進一步。

“當然，如果把農民土地入市的口子一下子放得很大，財政就會出現危機，所以要怎么改，還要細分。我大體贊成十八屆三中全會的方針，即逐步收縮征地規模，農民的土地房屋除了國家政策范圍之外的部分都可以進入市場。進入市場也不是絕對自由，要有規劃，有條例，國有土地也服從這些條例。國有土地和農村土地都可以交易，在同一個市場上進行價格發行。雖然從地方的實踐看，意見分歧比較大。但是我個人看是走得通，因為就上海為例，由于上海地價升最快，土地問題非常尖銳。城市擴大，地從哪里來，農村有大量的宅基地，先做規劃，建設設施完善的新村，然后把老房拆掉，搬到新房，把結余出來的面積拿來，到城市好的位置讓其落下去，進行拆舊建新。”周其仁說道。

隨后，2008年四川成都在這個基礎上又加了一個環節，即確權。現在連續兩個中央一號文件都規定，農村土地全部要搞確權，要搞清楚是誰的房子是誰的地，把歷史遺留問題弄清楚，然后公示，沒有意見縣級人民政府正式發證，有了權證就會受到法律的保護。

實踐表明，確權加流轉，才能實現同地同價，一哄而上的土地流轉，有可能歪曲改革，使改革背上黑鍋。成都以確權為先導的做法，消除了土地制度改革的系統性風險，為改革加上了一道保險閥。這也讓我們認識到：要保護農民利益，首先要讓他們的資產具有清楚的權屬界定，并且得到普遍的合法表達。

改革開放的歷程說明了清楚確權的重要性：20世紀80年代早期的農村聯產承包，將種地權還給農民，解決了農村的溫飽問題；從20世紀80年代中后期到90年代，我們將農產品的銷售權還給農民，廢除統購統銷制，結束了中國農副產品多年來供不應求的歷史；20世紀90年代中后期，城市居民住房制度改革，單位福利分房制結束，實行房改房，還權于民，從而創造出城市房地產業，改善了城鎮居民的住房條件，也為保障性住房建設提供了經濟基礎。這些歷史都表明，保護農民利益的關鍵是確立農民的權利。

在這個方面，成都的經驗具有普遍意義。我們在都江堰看到一幅標語：“確權是基礎，流轉是核心，配套是保障”，真正要釋放土地級差收入的潛力，這三句話足矣。都江堰的柳街鎮最早進行了確權實驗，激發了農民巨大的參與熱情。周其仁曾詢問農民，對于自己居住的房屋和自己耕種的土地，為什么一定要獲取產權證？得到的回答是，產權證可以降低農民保護自己財產的成本，而且有利于資源的流轉，例如在外打工的農民，有了故鄉房屋的產權證，就可以靈敏地捕捉房屋出租的機會，獲得更大的經濟利益。

尋找平衡點

眾所周知，土地資源具有空間上的唯一性。同一塊土地，放在城市便不能用于種地，用來建工廠便不能用來蓋酒店。由于利益矛盾與理念的雙重糾葛，人們在土地問題上往往抱有對立的想法，這也是改革土地制度的困難所在。成都給我們的啟發是，面對再大的困難，也要盡最大努力尋找新的平衡點。比如耕地和建設用地，二者之間當然有矛盾，但成都的經驗表明，二者之間也有統一。農業的落后有很多原因，重要原因之一是城市遠不夠發達，既沒有足夠的需求，也無從對農業提供現代技術、資金等投入。成都堅持尋找新的平衡點，在城鄉統籌的方略下，既通過保護耕地直接保護農業，又充分利用城鄉建設用地發展工業和城市，最終間接刺激農業，從而找到新的平衡點。

周其仁說：“我們希望成都能將一些現在已經被證明是成功的做法，成片地普遍地做開來。改革的歷史經驗表明，在點和線上管用的，并不代表最終管用，只有像當年的包產到戶一樣，在大面上行得通，才算真正行得通。另外，改革現行土地制度，勢必要涉及一些敏感環節。中國的城市化嚴重滯后，空間資源面臨大規模的重新配置，在這個過程中，如何保證耕地總量不減少，質量有提高，又不阻礙城市化、工業化的發展，這是一個前所未有的難題。要解決這些問題，唯一的出路是設立改革實驗區，大膽實驗，經過實踐和評估，再得出適用于全國的結論。”

成都的實踐已經揭開了“土地資源經轉讓而提升收入流”這一經濟邏輯的神秘面紗。實踐的效果使成都的改革者和群眾相信，在普遍確權的基礎上，建設一個公開、公正流轉的土地市場，就能夠釋放儲存在農村資源存量里的收入存量。在普遍的資源所有權和使用權的基礎上發展合法轉讓權，是資源或資產經由流轉實現最高收入流的關鍵，也是資源或資產轉化為資本的秘密。成都的改革實踐為全國提供了許多新鮮的經驗，也揭示了繼續改革所面臨的一些巨大挑戰，值得進一步的深入研究。