城鎮(zhèn)化進(jìn)和倒逼金融改革

目前，我國(guó)正在大力推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。根據(jù)有關(guān)方面測(cè)算，當(dāng)我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%時(shí)，所需資金高達(dá)30萬(wàn)億～50萬(wàn)億元，每年的資金需求高達(dá)數(shù)萬(wàn)億元。

巨量的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金從何而來(lái)？十八屆三中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議給出了解決路徑，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。圍繞著新政策金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、定位，各方猜想不斷。但截至目前，一切屬于未知。

城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨資金難題

2013年11月召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)上，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的問(wèn)題得到了高度關(guān)注。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，中央明確指出，將完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。相信城鎮(zhèn)化相關(guān)概念股有望受益。

最新的消息是《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》已修改完畢，規(guī)劃明確了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)和制度安排。

數(shù)據(jù)顯示，2013年末，中國(guó)城鎮(zhèn)化率升至53.73%。但據(jù)了解，按戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口占全部人口的比例儀在35%左右。權(quán)威人士表示，到2020年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)60%左右，城鎮(zhèn)常住人口將達(dá)8.5億人，戶籍人口城鎮(zhèn)化率要從日前的35.7%，提高到45%，兩個(gè)城鎮(zhèn)化率的差距縮小2%至3%。

為在2020年容納8.5億左右城鎮(zhèn)人口的空間布局，城市群仍將為主體形態(tài)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將著力優(yōu)化城市化布局和形態(tài)。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確表示，“把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展”。實(shí)際上，城市群作為未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)，已不是第一次被提及。

早在去年6月26口，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史在國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告中便提出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)“以城市群為主體形態(tài)”。相關(guān)學(xué)者亦認(rèn)為，建設(shè)城市群、提高城市群人口密度，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。

據(jù)媒體統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前已經(jīng)形成的城市群大體育京津冀、珠三角、長(zhǎng)三角、海峽西岸、山東半島、遼寧半島、長(zhǎng)汀中游、中原、成渝、關(guān)中、海峽東岸等，這11大城市群人口占全部城市人口三分之一以上，GDP占全國(guó)三分之二以上。有專家預(yù)計(jì)，未來(lái)將出現(xiàn)更多的國(guó)家級(jí)城市群。而從目前密集召開(kāi)的地方兩會(huì)來(lái)看，加快推進(jìn)城市群建設(shè)已成各地共識(shí)。

在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和保障房等民生投資，將是未來(lái)城鎮(zhèn)化重要資金用途。

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行表示，未來(lái)三年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求草將達(dá)25萬(wàn)億元，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口約為11.7萬(wàn)億元。據(jù)測(cè)算，2013年至2015年，財(cái)政資金僅能支持當(dāng)年城鎮(zhèn)化新增投資的五分之一左右。顯而易見(jiàn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)僅靠財(cái)政資金難以為繼。新政策金融機(jī)構(gòu)猜測(cè)紛紜

目前，我國(guó)有許多城市的建設(shè)資金以政府投資為主，尚未突破以土地?fù)Q公共基礎(chǔ)設(shè)施的模式。地方政府過(guò)分依賴土地收入的負(fù)面影響越來(lái)越大，不僅帶來(lái)了城市規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)張和土地資源浪費(fèi)，引發(fā)了房地產(chǎn)價(jià)格暴漲，地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，也使地方政府負(fù)債居高不下?！巴恋刎?cái)政”收入模式不僅不可持續(xù)，而且已成為發(fā)展的障礙。

自城鎮(zhèn)化快速發(fā)展以來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年擴(kuò)大。當(dāng)傳統(tǒng)財(cái)政不足時(shí)，政府通常通過(guò)賣(mài)地或舉債來(lái)解決資金缺口。最新一輪地力‘債務(wù)審計(jì)顯示：全國(guó)99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。至2013年6月底，各地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬(wàn)億元，其中4.07萬(wàn)億元?dú)w屬地方融資平臺(tái)。2014年地方政府債務(wù)償還規(guī)模為3.56萬(wàn)億元，2014～2016年利息負(fù)擔(dān)預(yù)計(jì)在1.5萬(wàn)億元左右；地方政府承諾以土地出讓收入償還債務(wù)的比率，已占到債務(wù)余額的37.23%。

客觀地說(shuō)，地方債務(wù)是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然產(chǎn)物，這從其資金投向上可以略見(jiàn)一斑。從審計(jì)署披露的信息來(lái)看，目前，地方政府債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，其中市政建設(shè)占政府債務(wù)的37.5%，交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)占24.4%；此外，保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出，也占到了債務(wù)的相當(dāng)部分。

很多專家提出，由于目前政府主要以財(cái)政補(bǔ)貼和土地出讓收入作為償債手段，這樣的還款資金來(lái)源構(gòu)成就具有不穩(wěn)定性，短期內(nèi)大規(guī)模城鎮(zhèn)化建設(shè)，更可能帶來(lái)地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

因此，如何突破“土地財(cái)政”的老路，為新型城鎮(zhèn)化提供可持續(xù)的資金保障，一直是城鎮(zhèn)建設(shè)的一大難點(diǎn)。

2013年11月15日發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，在提到“推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新”時(shí)明確，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。

12月14日閉幕的中央城鎮(zhèn)化會(huì)議，則從五個(gè)方面規(guī)劃了新型城鎮(zhèn)化的資金來(lái)源，其中特別指出，“當(dāng)前要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時(shí)研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”。

所謂政策性金融機(jī)構(gòu)，是指那些由政府或政府機(jī)構(gòu)發(fā)起、出資創(chuàng)立、參股或保證的，不以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目的，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)從事政策性融資活動(dòng)，以貫徹和配合政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或意圖的金融機(jī)構(gòu)。目前一般指中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和已經(jīng)完成股份制改造的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行。

2008年開(kāi)始商業(yè)化轉(zhuǎn)型的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，已擁有超過(guò)15年以上的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資等開(kāi)發(fā)性金融經(jīng)驗(yàn)，1990年代末的“蕪湖模式”更開(kāi)創(chuàng)了政府融資平臺(tái)模式。近日國(guó)開(kāi)行明確表示，今后業(yè)務(wù)將“突出基礎(chǔ)設(shè)施和安居保障工程兩個(gè)重點(diǎn)”，“每年要把60%以上的貸款投入新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域”。

而根據(jù)中央精神，新型政策性金融機(jī)構(gòu)主要服務(wù)對(duì)象為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與住宅建設(shè)，這與現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在功能定位、業(yè)務(wù)范圍上有某些重合。到底新型政策性金融機(jī)構(gòu)如何定位，目前仍然是個(gè)謎團(tuán)。這也引發(fā)了研究人士的各種猜想。

多位專家認(rèn)為，國(guó)家對(duì)原有政策性金融機(jī)構(gòu)作用的強(qiáng)調(diào)，透露出新型政策性金融機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)將形成“互補(bǔ)”關(guān)系。新型政策性金融機(jī)構(gòu)要么成為國(guó)開(kāi)行實(shí)現(xiàn)商業(yè)化轉(zhuǎn)型后的“替補(bǔ)”，要么與國(guó)開(kāi)行展開(kāi)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧在2013年11月新出版的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)雙重轉(zhuǎn)型之路》一書(shū)中提出，新建一家政策性的城鎮(zhèn)建設(shè)銀行，是金融結(jié)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要舉措，是為了實(shí)現(xiàn)特定的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，為一定的城鎮(zhèn)提供中長(zhǎng)期貸款，為城鎮(zhèn)化建設(shè)中的公共服務(wù)設(shè)施提供融資，以促進(jìn)廉租房建設(shè)和環(huán)境治理等項(xiàng)目的完成。按厲以寧的設(shè)想，應(yīng)設(shè)立新的城鎮(zhèn)建設(shè)銀行，“向一定的城鎮(zhèn)提供中長(zhǎng)期貸款”，并為城鎮(zhèn)化建設(shè)中的公共服務(wù)設(shè)施提供融資支持。

或改造公積金成立住宅銀行

除了建立城鎮(zhèn)建設(shè)銀行，另一種關(guān)于設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的思路已逐步明確。在去年12月24日召開(kāi)的全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)姜偉新透露，住建部將配合有關(guān)方面，研究設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。這從另一側(cè)面證實(shí)了新型政策性金融機(jī)構(gòu)推出的可能性。

有消息稱，關(guān)于住房政策性金融機(jī)構(gòu)的前期討論，涉及出資、業(yè)務(wù)范圍、運(yùn)轉(zhuǎn)方式、安全保障等。針對(duì)為城市普通居民的首次購(gòu)房和改善居住條件提供資金扶持，及直接提供低于市場(chǎng)利率水平的優(yōu)惠個(gè)人購(gòu)房按揭貸款等方式，都有所提及。

在專家們看來(lái)，政策性金融機(jī)構(gòu)參與到住宅金融中來(lái)是有好處的，通過(guò)改造住房公積金來(lái)成立住房政策性金融機(jī)構(gòu)是可行的選擇。

在住房短缺、住房需求膨脹時(shí)期，通過(guò)住房政策性金融機(jī)構(gòu)解決居民住房問(wèn)題，是發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法。例如，美國(guó)在1930年代成立的儲(chǔ)蓄一貸款協(xié)會(huì)、日本在“二戰(zhàn)”后成立的住房金融公庫(kù)等，都致力于提供長(zhǎng)期、低成本、規(guī)?；馁Y金，解決居民的住房需求。

事實(shí)上，在我國(guó)住宅政策性銀行并非完全是新生事物。1980年代中期，為配合國(guó)家住房制度改革，我國(guó)分別在煙臺(tái)和蚌埠成立住房?jī)?chǔ)蓄銀行，專門(mén)辦理與房改配套的住房基金的籌集、信貸、結(jié)算等政策性金融業(yè)務(wù)。

然而這兩家銀行不過(guò)是住房改革和金融改革試點(diǎn)的產(chǎn)物而已，存續(xù)時(shí)間不足20年。進(jìn)入1990年代，隨著住房公積金制度的建立，住房?jī)?chǔ)蓄銀行的職能基本被住房公積金管理中心取代。2000年，蚌埠住房?jī)?chǔ)蓄銀行被當(dāng)?shù)爻鞘行庞蒙绾喜ⅰ?003年，煙臺(tái)住房?jī)?chǔ)蓄銀行改制更名為恒豐銀行，成為了我國(guó)第11家股份制商業(yè)銀行。

2004年住房?jī)?chǔ)蓄銀行卷土重來(lái)，中國(guó)建設(shè)銀行與德國(guó)施威比豪爾銀行合資成立天津中德住房?jī)?chǔ)蓄銀行（以下簡(jiǎn)稱“中德銀行”），開(kāi)始在天津市場(chǎng)試水住房信貸。具體操作辦法是：客戶與中德銀行簽訂住房?jī)?chǔ)蓄合同后，按月向銀行存款，在存款總額達(dá)到合同金額的40%～50%時(shí)，就可申請(qǐng)合同全額的購(gòu)房貸款，并享受到3.3%最低貸款年利率。按照設(shè)立之初的宗旨，中德銀行主要針對(duì)中低收入者提供住房?jī)?chǔ)蓄貸款。如今，10年過(guò)去了，中德銀行住房?jī)?chǔ)蓄貸款的業(yè)績(jī)似乎并不理想。

如今，再次提出設(shè)立住房政策性金融機(jī)構(gòu)，又該如何定位？住建部政策研究中心原副主任王玨林認(rèn)為，在我國(guó)建立住房政策性金融機(jī)構(gòu)比較難。美國(guó)的“兩房”，是作為住房的專項(xiàng)貸款把金融和住房結(jié)合在一起，屬于純粹的市場(chǎng)性行為。中國(guó)的住房政策性金融機(jī)構(gòu)如果是提供政策性貸款，銀行的風(fēng)險(xiǎn)怎么解決？利益怎么保證？

因?yàn)閺?qiáng)調(diào)保障性住房等民生工程，在各類被討論的新的政策性銀行模式中，將各地公積金中心改組成政策性住房銀行的建議備受關(guān)注?！吨袊?guó)房地產(chǎn)報(bào)》稱，住房政策性金融機(jī)構(gòu)主要是圍繞住房公積金相關(guān)領(lǐng)域展開(kāi)，或?qū)⑼ㄟ^(guò)改造住房公積金來(lái)成立，目前還處在前期研究階段，具體方式與路徑尚未確定。

住房公積金交由住房政策性金融機(jī)構(gòu)管理是否可行？央行研究局研究員鄒平座認(rèn)為，目前的公共住房體系已能滿足老百姓的住房需求，單獨(dú)設(shè)立住房政策性金融機(jī)構(gòu)向不合格的個(gè)人發(fā)放住房貸款，很有可能引發(fā)類似美國(guó)的次貸危機(jī)。

清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)劉洪玉指出，“我國(guó)的住房公積金制度，具有政策性住房金融的屬性。以住房公積金制度為基礎(chǔ)，通過(guò)改革和拓展，建設(shè)成我國(guó)的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，是一種非?，F(xiàn)實(shí)、可行的選擇?！?/p>

王玨林指出，成立住房政策性金融機(jī)構(gòu)，無(wú)非就是銀行提供低息或無(wú)息的貸款支持政府搞保障房建設(shè)、支持老百姓能夠靈活性地住上房子。

王玨林稱，當(dāng)年煙臺(tái)和蚌埠的改革采取的是補(bǔ)人頭和補(bǔ)磚頭的方式，他們的補(bǔ)貼多以政府財(cái)政補(bǔ)貼為主，跟銀行沒(méi)有太大關(guān)系。如果現(xiàn)在真的是要通過(guò)住房政策性金融機(jī)構(gòu)來(lái)管理住房公積金是可行的，政府出臺(tái)監(jiān)管政策要求金融機(jī)構(gòu)幫助政府來(lái)管理運(yùn)營(yíng)公積金，關(guān)鍵是要管好用活?，F(xiàn)在政府又收錢(qián)、又管錢(qián)、還放錢(qián)，這不是好的辦法。