十八屆四中全會背景下黨委政法委功能定位與發揮

[摘要]黨委政法委的設置及功能定位具有明顯的蘇維埃淵源與法律社會學意蘊。在全面推進依法治國的大背景下，政法委具有落實黨委對政法委工作的領導、整合各相關部門的工作資源，以及訓練政法高層次人才三大不可替代的功能。政法委應依法充分發揮領導、協調和培訓三個方面的核心功能。

[關鍵詞]黨委政法委；功能定位；功能發揮

一、問題的提出

近年來，無論是法學界還是法律實務界，對黨委政法委的功能定位存在較大爭議，甚至有人提出了廢除政法委的主張。2012年5月，國內有知名法學專家撰文提出，政法委及相關制度是人治體制、危害黨對政法工作的領導、與法治不合，“要完成建設社會主義法治國家的歷史任務，廢除政法委員會勢在必行。”[1]2010年5月發生的河南省商丘市“趙作海殺人冤案”，因此案曾作為重大疑難案件由公安部門提請政法委進行過協調，成為法律實務界質疑和抨擊政法委及相關制度的典型案例。那么，在十八屆四中全會《決定》提出全面推進依法治國的大背景下，政法委功能定位和功能發揮問題，便成為一個亟需回答和解決的理論與實踐問題。

二、政法委功能的定位

設置政法委是新中國建國初期模仿蘇共的結果。蘇共對政法工作的領導有“對口設置”和“最密切監督”兩項重要原則。“對口設置原則”即各級黨委對口設置與政府大體一致的工作機構[2]1958年，中共中央下發《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》，設立政法領導小組，此為政法委的雛形。1980年，正式成立中央政法委，職能定位為“組織、協調”全國政法工作。1988年，中央一級取消了政法委，但在嚴峻的政治治安形勢之下兩年后予以重新恢復設置。1995年，中央轉發中央政法委《關于加強各級黨委政法委員會工作的通知》，明確政法委為黨委的“職能部門”，“領導”政法工作。1999年中央下發《關于進一步加強政法干部隊伍建設的決定》，明確政法委是各級黨委“領導和管理”政法工作的“職能部門”。[3]由此可知，政法委的設置及功能定位具有明顯的蘇維埃淵源，并緊密結合了中國的政治治安實際，由“組織協調”的議事機構逐步發展為“領導管理”的工作機構。

實際上，政法委的設置及功能定位除了受到馬克思主義法學關于法律本質的“階級意志論”的影響之外，還受到法律社會學的深刻影響。法律社會學以社會學的方法研究法律現象，以工具主義、反形式主義和多元主義法律觀為核心觀念，十分注重法律的實際運作功能。中國始于20世紀80年代的社會治安綜合治理工作，以及始于20世紀90年代的維護穩定工作，即是法律社會學在實踐中的運用，而這兩項工作目前已成為政法委的重要職能和功能發揮的重要載體。作為黨委領導和管理政法工作的職能部門，政法委具有三大不可替代的功能。

1、落實黨委對政法工作領導的職能機構。按照西方社會契約論的精神，公權力來源于私權利的讓渡，公權力只能由法律賦予。在近現代中國，這種純粹法律形式主義的論調與中國國情產生較大沖突，并被法律社會學所批判。按照法律形式主義的要求，到目前為止確實沒有一部法律明確規定中共對于全國事務的領導權力，但按照法律社會學的核心觀念，現行憲法序言中關于中共革命與建設歷程的敘述對中共領導權力給予了明確的政治性和法理性闡釋。從政治上看，中國近代史決定了中共領導權力的正當性，從法律上看，憲法序言決定了中共領導權力的合法性。黨對全國各項工作的領導不是一句空話，必須依托于一定的組織形式。軍事、政法等工作是直接關系政權穩定的極端重要的上層建筑，除了各部門各單位本身的黨組織發揮領導作用之外，如果不設置一定的工作機構代表黨委實施專業性領導，很難體現“最密切監督原則”的要求。只要中共還是中國各項事業的領導核心，黨委設置一定的機構專門領導政法工作便是必然，這不僅得到了建國以來政法委設置及功能定位歷程的證明，而且得到了十八屆四中全會《決定》的肯定。《決定》明確指出，“政法委員會是黨委領導政法工作的組織形式，必須長期堅持”。[4]這是對廢除政法委主張的最有力的回答。政法委對政法工作的領導于理有因，于法有據，各級政法委應理所當然、理直氣壯地進一步加強和完善對政法工作的領導。

2、整合各相關部門工作資源的協調機構。中國作為現代化建設的外源、后發國家，一直處于共時性與歷時性的深刻矛盾之中，由公權力主導強力推行包括法制在內的現代化建設，是中國追趕時代潮流，實現民族復興的唯一選擇。如前所述，黨委是不可替代的領導核心，而所要推進的法治現代化建設是法治國家、法治政府和法治社會“三位一體”的整體性建設，在當前中國政治法律格局之下，除了政法委，沒有一個工作機構能夠擔當牽頭和協調作用。另外，政法各部門權力性質十分龐雜，既有行政權，也有司法權；權力運行十分復雜，既有分工制約，也有合作協同，如果沒有一個超脫于立法、行政、司法部門的黨委工作機構來牽頭和協調，權力無法整合，也無法順暢運行。雖然有時合作協同可能會危及司法公正，但對于分工制約過多的強調，將嚴重影響中國對于法治現代化的追趕。在實踐中，政法委對于重大疑難案件的協調，除上級領導批示外，很多都是應政法部門的提請而研究的，政法委直接拍板定調的情形也不多見，可見黨委對于個案的協調，與其說是對司法權的侵擾，不如說是對司法權的支持，與其說是干擾司法公正，不如說是幫助司法部門減責。由政法委協調政法各部門統一行動，減少扯皮，提高效率，是中國法治現代化建設的政治優勢。《決定》指出，“各級黨委政法委員會要把工作著力點放在把握政治方向、協調各方職能、統籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創造公正司法環境上”。[5]這便是對政法委牽頭協調功能的充分肯定和進一步明確。政法委對于維護穩定、法治建設、社會治安綜合治理工作的牽頭，以及對于重大疑難案件的協調，只能加強和完善，不能削弱，削弱后對于社會整體是不利的，對于廣大人民群眾是不利的，對于政法各部門也是不利的。當然，不可否認這之中還存在一個牽頭或協調時的權力邊界和權力強度問題。

3、訓練政法高層次人才的培訓機構。馬克思主義法學認為法律沒有自己的歷史。這也就是說，雖然政治與法律同屬上層建筑，但法律仍然依附于政治，只具有相對的獨立性。實際上，世界上所有的國家，其法律都或多或少受到政治的影響。在以馬克思主義為指導思想的中國，政治對法律的影響力一直較大，一個只具有法律的技能，而不具有政治意識的政法工作人員，顯然是不合格的，也是無法稱職的，更是不可能由一般層次的政法工作人員成長為高層次的政法工作人員的。一般層次的政法工作人員原則上以運用法律技能為主，政治問題一般交給了中層骨干、單位領導等高層次人員來處理。而政法各部門受專業限制，具有較強政治意識的高層次人員并不多，政法各部門本身也缺乏內部訓練的較好條件。由此，擁有眾多來源于政法各部門、身處黨委中樞、協調于各相關部門的工作人員的政法委，便成為政法高層次人才的重要訓練基地。實踐證明，政法各部門業務比較拔尖的工作人員在年輕時進入政法委工作一段時間，能讓其反思之前的法律認知，對接法律技能與政治實際，形成辯證、聯系的政法觀念，從而實現政治意識和法律技能的共同提升。《決定》指出，“把思想政治建設擺在首位”，“突出政治標準”，[6]全面加強政法領導班子建設和隊伍建設。法律是一個職業共同體，而政法委應是這個共同體的旗艦店，作為這個共同體重要組成部分的政法各部門應將優秀的業務人才主動輸送到政法委接受全面打造，政法委工作人員應成為這個共同體的拳頭產品。

三、政法委功能的發揮

綜上所述，政法委在全面推進依法治國的大方略中具有不可替代的、與時俱進的功能。在全面推進依法治國的大背景下，政法委應依法充分發揮領導、協調、培訓三個方面的核心功能。

1、在發揮領導功能方面。應以法學會和政法委調研部門統領法學研究工作和法律政策研究工作，占據法學研究和法律政策研究的制高點。推進黨的政策法律化，采取觀點滲透、草案滲透、人員滲透等方式引導或影響立法，以策應政法、綜治、維穩工作的有效開展，支持政法各部門業務工作的順利開展。具體落實黨委定期聽取政法機關工作匯報，以及政法機關黨組織重大事項向黨委報告制度。推動建立領導干部“述職述廉述法”的“三合一”制度，其中“述法”由政法委具體組織和把關。

2、在發揮協調功能方面。以維護穩定、法治建設、社會治安綜合治理工作為重點，其中維護穩定當前應與法律援助、公益訴訟和申訴律師代理等制度掛鉤，法治建設當前應與在黨政機關和人民團體普遍設立公職律師等工作結合，社會治安綜合治理當前應與基層治理體系和治理能力建設相銜接。改革重大疑難案件協調機制，可以考慮建立一個顧問團，由政法各部門業務骨干組成，顧問團依法進行協調，只梳理相關事實和法律，提出參考性意見和建議，不對案件拍板定調，政法委只扮演牽頭人或召集人的角色。

3、在發揮培訓功能方面。應建立法律職業共同體交流機制，核心是政法委與政法各部門工作人員的交流，政法委工作人員原則上只能來源于政法各部門，政法各部門業務骨干在提拔使用前原則上先到政法委工作一段時間，較長時間未提拔使用的業務骨干原則上返回到原政法部門工作。

參考文獻

[1]周永坤.論黨委政法委員會之改革[J].法學，2012（5）：3-9.

[2]鐘金燕.中共政法委制度的歷史考察[J].中共黨史研究，2014（4）：125.

[3]唐曉梅，楊戴云.淺談基層政法委職能的現狀及完善[J].法制與社會，2014（7）：137.

[4]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定輔導讀本[M].北京：人民出版社，2014：35.

[5]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定輔導讀本[M].北京：人民出版社，2014：35.

[6]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定輔導讀本[M].北京：人民出版社，2014：31.

作者簡介

高科（1973-），男，湖南常德人，常德市軍干所所長，中南大學馬克思主義學院博士生，主要研究馬克思主義法學。