美國國會眾議員吉姆?麥克戈文（Jim McGovern） 戴著“人權”的有色眼鏡看中國

[摘要]二十世紀七十年代以來，美國國會開始與以總統為首的行政部門爭奪外交決策權。人權外交決策是美國國會與行政機構爭奪主導權的重要領域。把美國國會作為一個整體的宏觀研究已經取得了豐碩的成果，但是從單個國會議員的角度研究美國國會決策模式和動向是一個亟需拓展的領域。本文選取美國國會眾議院湯姆·蘭托斯人權委員會主席、來自馬薩諸塞州的民主黨眾議員吉姆·麥克戈文（Jim McGovern）作為研究對象，從其涉華提案、投票表現和涉華言論等角度分析其對華態度和涉華立法動向。

[關鍵詞]美國國會；吉姆·麥克戈文；涉華提案；人權外交政策

American Congressman Jim McGovern’s Blurred View of China through the Spectacles of Human Rights

Abstract： Since the 1970s， American Congress has been in constant struggle with American President for the foreign policy power. Human rights have been one of the important battlefields between them. Abundant studies on American Congress as a policy-making body have so far produced fruitful results. However， few studies focus on the foreign policy legislative activities of the individual members of American Congress. This paper takes Chairman of Tom Lantos Human Rights Commission， Jim McGovern （D. MA）， as research subject to find the tendency of his China-related legislation by analyzing his sponsored and cosponsored bills and his remarks concerning China.

Key Words： American Congress； Jim McGovern； China-related bills； policy on human rights

一. 導言

在美國對外決策體系中，總統占據外交決策的領導地位，但是國會作為立法部門分享總統的對外決策權。在一些重大的問題上，美國國會會毫不含糊地行駛其權力，對美國總統形成巨大的牽制。[1]美國國會通過多種多樣的方式影響美國對外關系決策，其中主要的方式是通過直接立法影響對外關系，除直接立法外，國會還可以通過改變決策程序、設立新的決策機構、引導公眾輿論和制造預期行為等方式影響對外關系。[2]美國國會在二十世紀七十年代以來開始挑戰以總統為首的行政部門的外交決策權威，與其競爭外交決策權。[3]雖然國會的各個委員會對各個議案具有生殺大權，直接決定這些議案的去留。但是國會對華政策影響主要肇始于作為個體的國會議員。[4]信強研究了美國國會領袖的外交決策行為模式，發現國會領袖可以影響兩黨共識，設定和推動立法議程，左右國會立法過程和政策制定，影響國內輿論，甚至影響以總統為首的行政部門外交決策。除此之外，我國現階段針對單個國會議員提案、投票表決和立法動向的研究還不太成熟。

美國的人權外交決策成為國會與總統競爭外交決策權的重要領域，周琪認為人權外交關乎美國的國家利益和道德理想之間的平衡，牽動美國的立國之本。在國家利益和道德理想之間，國會相比于以總統為首的行政部門更加關注道德理想。[5]人權外交應成為最先關注的領域，因此，很有必要研究美國國會議員在對華人權外交領域如何決策，什么是其決策背后的動因。

本文主要選取馬薩諸塞州現任第二選區聯邦眾議員吉姆·麥克戈文（Jim McGovern）作為分析對象，從其涉華提案、涉華議案投票表現、涉華言論等方面分析他作為來自馬薩諸塞州的聯邦國會眾議員在人權問題上的對華態度和立法動向。

二.馬薩諸塞州和吉姆·麥克戈文

馬薩諸塞州地處美國東北部，是新英格蘭地區的一部分，它東臨大西洋，北鄰新罕布什爾州和佛蒙特州，西接紐約州，南靠康涅狄格州和羅德島州。馬薩諸塞州的前身是馬薩諸塞海灣殖民公司，是由來自英國的清教徒為了宗教自由而建立的殖民地。在美國獨立革命中，馬薩諸塞是最早與英國殖民母國進行對抗的十三州移民地之一，在波士頓發生了“波士頓傾茶事件”，隨后的歷史事件使該城被譽為“自由的搖籃”，孕育了美國獨立革命。

工業革命使馬薩諸塞州成為制造業中心，二十世紀中葉，馬薩諸塞州的經濟從傳統的制造業向服務業轉變，進入二十一世紀，馬薩諸塞州在高等教育、醫療保健科技、高科技和金融服務領域成為佼佼者。但是由于經濟結構調整、住房價格上漲、生活成本高企等因素的影響，2010年馬薩諸塞州的人口總量為6，547，629，人口增長率僅3.1%，遠遠低于美國全國10%的平均水平。[6]由于人口增長緩慢，也影響了馬薩諸塞州在美國聯邦政府內的政治地位和影響力。在2010年人口普查之前，馬薩諸塞州擁有10個選區。但是由于人口數量增速不及美國南部和西部各州，馬薩諸塞州在2012年的大選中僅剩下9個選區。

新英格蘭地區是美國很有政治特色的地區。民主黨在新英格蘭地區占主導地位，共和黨在該地區的勢力較弱。在歷年的聯邦和州級選舉中，民主黨候選人通常能夠戰勝共和黨候選人而當選；即使偶爾有共和黨候選人當選，但當選的民主黨人仍然能夠占壓倒性優勢。作為新英格蘭地區一部分的馬薩諸塞州，其政治格局也是如此。自冷戰結束以來的美國大選，民主黨候選人在馬薩諸塞州所得的選票都以壓倒性優勢多余共和黨候選人。

表1 馬薩諸塞州在總統選舉中投票數據表

大選年民主黨候選人

得票比例共和黨候選人

得票比例

199248%29%

199662%28%

200060%33%

200462%37%

200862%36%

201261%38%

根據美國2010年人口數據整理[7]

吉姆·麥克戈文于1996年初次當選為聯邦國會眾議員，至今已經任職9屆國會。吉姆·麥克戈文現在所代表的選區為馬薩諸塞州的第二選區，在2012年大選之前，他所代表的選區是馬薩諸塞州第三選區。美國國會眾議院法規委員會是常設委員會，它并不負責某一具體領域的立法活動，但是該委員會卻決定大部分議案的立法程序和規則。因此，眾議院法規委員會在美國國會眾議院占據著極其重要的地位。麥克戈文是眾議院法規委員會中資歷第二深的民主黨議員，在該委員會地位顯赫，影響巨大。吉姆·麥克戈文還是眾議院農業委員會的成員。[8]除此之外，麥克戈文自2008年9月24日以來一直擔任美國國會眾議院的湯姆·蘭托斯人權委員會主席。[9]他還擔任了東北部和東西部國會聯盟的主席。

三.吉姆·麥克戈文的涉華提案和涉華言論分析

吉姆·麥克戈文自從1997年擔任美國聯邦國會眾議員以來，共發起了201項提案，其中有104項議案（H.R.表示議案），80條一般決議案（H.Res.表示一般決議案），12條共同決議案（H.Con.Res.表示共同決議案）和5條聯合決議案（H.J.Res.表示聯合決議案）。在201項提案中，涉及人權的提案達42項，涉華提案為6項，其中3項是法案，其余3項為一般決議案。[10]這6項涉華議案分別為：

表2 吉姆·麥克戈文的涉華人權提案

序號提案國會提案時間提案概述提案結果

1第1462條一般決議案110屆 2008-09-18蘇丹內戰和武器出口提交委員會

2第953條一般決議案111屆2009-11-08譴責中國人權狀況提交委員會

3第576條一般決議案112屆2012-05-07譴責中國人權狀況提交委員會

4第4169條議案112屆2012-03-082012年蘇丹和平、安全和透明法案提交委員會

5第1692條議案113屆2013-04-242013年蘇丹和平、安全和透明法案提交委員會

6第4851條議案113屆2014-06-122014年西藏互惠準入法案提交委員會

本圖表根據www.govtrack.us網站數據整理。[11]

麥克戈文的涉華提案涉及中國的內政和外交。他主要從兩個方面以第一提案人的身份進行涉華立法提案：蘇丹問題，新疆和西藏問題。

針對中國外交的蘇丹問題提案

吉姆·麥克戈文于第110屆國會就提出了第1462條一般決議案，該決議案意在譴責對蘇丹內戰各方的武器出口，謀求聯合國擴大對蘇丹武器禁運的范圍。該議案的聯合發起人為32個，在提交委員會的時候就沒有通過。[12]麥克戈文于2012年3月8日在第112屆國會上又提出了一條關于蘇丹問題的第4169議案，該議案旨在結束蘇丹對人權的破壞，終止國際社會對蘇丹政府的支持和援助。該議案在遞交給委員會的時候就沒有通過。[13]很明顯，麥克戈文這兩條議案的提出都是針對中國的。

然而吉姆·麥克戈文對此并不甘心，沒有放棄，于2013年4月24日在第113屆上再次提出了議案涉及蘇丹問題的第1692條議案。該議案已經提交給委員會，但是還沒有被委員會報告，整個進程還沒有完成。雖然該議案共有99個發起人，與之前相比多了很多，但是該議案通過委員會的幾率很低。據估計，該議案通過委員會的幾率為5%，而該議案被制定或頒布的幾率為1%。[14]因此，雖然有像吉姆·麥克戈文這樣的議員企圖通過相關議案針對中國，向中國施壓，以期影響中國的外交政策，破壞中國與其他國家睦鄰友好合作的關系，但是其行為和舉措并不得人心，并不能產生決定性的影響。相反，其影響中國外交政策的努力卻對中美關系的健康發展帶來潛在危險。

另外，中國日益強大，在非洲國家和地區的存在日益昭顯，必然引起美國的恐慌，包括麥克戈文在內的一些美國國會議員的涉華提案旨在抹黑中國的形象，破壞中國與非洲國家之間正常的平等互利合作關系，遏制中國在非洲乃至廣大發展中國家的影響力的上升。

針對中國國內事務的提案

2009年7月5日，烏魯木齊發生打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件，中國政府依法對該事件進行了恰當的處理。該事件完全屬于中國內政，但是，吉姆·麥克戈文與其他一些國會議員于2009年12月8日在第111屆國會提出了眾議院第953條議案，旨在干涉中國政府對該嚴重暴力事件的處理，他們認為中國政府對相關犯罪人員的處置“違反”人權，嚴厲“譴責”中國政府的行為，向中國政府施壓。該議案在遞交給委員會的時候就沒有通過，該議案僅有12個聯合發起人。[15]

但是，麥克戈文仍不死心。他于2012年3月7日在第112屆國會又提出了關于中華人民共和國政府“侵犯”人權的國會眾議院第576條議案，這一次該議案的聯合發起人只剩下5個，而且該議案在遞交給委員會的時候就沒有通過。[16]麥克戈文以新疆為議題干涉中國內政的人權政策主張在美國國會并沒有多大市場。

從這些議案的內容可以看出，麥克戈文對中國有很強烈的偏見，對中國政府政策存在很多誤解。在涉及新疆地區的發展上，麥克戈文認為中國政府鼓勵漢族人民移居新疆，破壞了新疆維吾爾族人的傳統民族文化。而事實上，麥克戈文完全誤解了中國政府的政策，對中國政府國內事務橫加干涉，惡意攻擊。首先，新疆是全體中國公民的新疆，任何中國公民人都可以在中國的任何地區工作生活，其中包括新疆；任何新疆的中國公民也都可以在中國任何地區工作生活。其次，中國政府并沒有鼓勵中國漢族公民向新疆移居的政策。各民族中國公民自由選擇工作生活的地方，一些漢族中國公民移居新疆是自主自愿行為。最后，中國政府在2000年10月開始執行“西部大開發”的發展戰略，促進中國西部地區的經濟和社會發展，縮小東西部的地區差異，實現共同富裕，維護邊疆地區的社會和平穩定。[17]新疆維吾爾自治區和西藏自治區就是西部大開發的重要組成部分。

在中國政府懲處新疆暴力犯罪人員的問題上，麥克戈文認為中國政府“違反”了暴力犯罪人員的人權，“譴責”中國政府的行為。中國政府對暴力犯罪人員的處置嚴格按照中國法律程序，是合乎中國法律法規的，并沒有侵犯人權。相反，中國政府懲處暴力恐怖犯罪有利于維護新疆和整個國家的和平與穩定。

麥克戈文發現以新疆為議題并不能得到任何實質性的影響，他開始把主意力轉移到西藏，并于2014年6月12日在第113屆國會提出了第4851條議案。該議案以西藏為立法提案對象，要求美國國務卿每年評估西藏互惠準入狀況，并向國會提交報告，再一次干涉中國內政。[18] [19]

根據美國國會官方網站https：//www.congress.gov記載，截至2014年10月22日，麥克戈文在美國國會議事錄里共有1379條記錄，其中涉華言論記錄為232條，占總條目數的六分之一強，直接涉藏言論記錄為4條，均為惡意干涉中國國家內部事務的言論。[20]麥克戈文所在的馬薩諸塞州存在“藏獨”勢力，受到以達賴為首的“藏獨”勢力的游說和公關，麥克戈文的涉藏提案行為和涉藏言論在一定程度上受其影響。

吉姆·麥克戈文和其他少數國會議員無中生有，或者蓄意誤讀中國國內政策，以中國政府“侵犯”人權為由來干涉中國內政，妨礙中國各民族和平與穩定的發展。雖然他們是一少部分人，但他們立場和行為成為中美關系正常發展中的一些不和諧音符，給中美關系造成了一定的負面影響。

針對中國國家形象的提案

除了上述的干涉中國內政和外交方面的涉華提案和言論以外，麥克戈文作為聯合提案人還提出了一些涉華議案。美國第110屆國會眾議院在2008年北京奧運會開幕之前收到數份呼吁抵制北京奧運會的提案，它們是眾議院第1093條一般決議案（H.Res.1093）和眾議院第1370條一般決議案（H.Res.1370）。[21]在這兩條抵制北京奧運會的眾議院一般決議案中，吉姆·麥克戈文都積極參與，始終充當聯合提案人。

眾議院第1093條一般決議案就達爾富爾問題指責中國，公開號召通過抵制2008年北京奧運會，向中國施壓，要求中國改變對蘇丹政策，該議案還呼吁美國總統拒絕出席北京奧運會。[22]

眾議院第1370條一般決議案（H.Res.1370）則指責中國“侵犯人權和民主自由”、“支持蘇丹和緬甸政權”。吉姆·麥克戈文和其他國會眾議員一起再一次向中國政府施壓，逼迫中國政府就范。美國國會這些眾議員的行為邏輯是：如果中國政府不在內政外交上謀求改變，則2008年北京奧運會將變成中國國際形象的災難。事實證明，這些敵視中國的國會眾議員沒有得逞。中國政府于2008年成功舉辦了北京奧運會，通過成功舉辦2008北京奧運會，提升了中國國際形象，增強了中國國家軟實力。[23]

截至目前，吉姆·麥克戈文所提出的議案除2014年西藏互惠準入法案還在進行中之外，其他議案均終止于“提交委員會”，并未經相關委員會報告。由此可見，美國國會在涉華議案上還是比較審慎和理性的。

六、總結

從吉姆·麥克戈文所提出的議案可以看出，他主要關注中國政府對蘇丹的外交政策、中國國內新疆西藏的民族問題和中國國際形象問題。盡管不能妄下定論，但是很明顯麥克戈文對中國存在偏見、對中國政府政策存在誤解、對中國是懷有敵意的。麥克戈文企圖破壞中國與非洲國家的友好關系，惡意中傷中國政府，干涉中國國內政治事務，影響中國各民族大團結，破壞中國社會的和平穩定。

通常情況下，國會議員出于五個方面的動因提出議案：第一，出于黨派利益提出議案；第二，議員基于個人意識形態偏好提出議案；第三，作為美國國際利益的代言人提出議案；第四，代表選區利益提出議案；第五，代表某個利益集團而提出議案。[24] [25]

他是來自馬薩諸塞州第三選區的民主黨聯邦眾議員，他的對華態度和涉華立法動向在一定程度上反映了民主黨在人權議題上的對華態度和對華政策取向。作為美國國會眾議院湯姆·蘭托斯人權委員會主席，麥克戈文在人權問題上給中國設置難題，以人權問題干涉中國內政外交，其立法行為也反映出作為人權委員會主席這個職務的角色要求，為自身謀取政治資本。吉姆·麥克戈文的涉藏提案受到其選區內的“藏獨”勢力影響，代表其選區和“藏獨”集團的“利益”。此外，中國的和平崛起在國際上給美國造成了前所未有的壓力，美國國會不可避免存在以遏制中國崛起為目的的立法動向，吉姆·麥克戈文就人權問題干涉中國的內政和外交就是明顯的表現。

中國政府應該對美國國會展開有針對性靈活外交。針對不同的美國國會議員，采取不同的外交對策。首先，鼓勵開展針對美國國會議員個體的研究。其次，加強針對國會議員的溝通、對話和互訪交流，使他們了解真實的中國，真實的新疆和西藏。第三，針對那些對華懷有敵視態度的國會議員，只要他們愿意交流和對話，中國政府應積極回應，避免消極回避。最后，中國政府應該針對單個美國國會議員選區采取靈活的外交和經貿政策，使敵視中國的美國國會議員承擔相應的選舉政治代價。

參考文獻

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[2] 謝韜. 如何看待美國國會在中美關系中的作用——以1973～2006年期間的中國議案為例[J]. 世界政治與經濟， 2006， 01： 27-37+4.

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[4] 張光，刁大明. 美國國會議員涉華提案初探[J].國際政治科學， 2008，01（13）： 74-98. 76.

[5] 周琪. 國會與美國外交政策[C].上海：上海社會科學出版社， 2006： 46.

[6] 2010 Data. US： Census. United States： Census Bureau， Department of Commerce.

http：//2010.census.gov/2010census/data/ （2014年10月10日查看）

[7] 資料整理自維基百科。

http：//en.wikipedia.org/wiki/Massachusetts （2014年10月15日查看）

[8] 資料整理自吉姆·麥克戈文的官方網站

http：//mcgovern.house.gov/about/about-jim-mcgovern（2014年10月15日查看）

[9] 資料整理自湯姆·蘭托斯人權委員會官方網站

http：//tlhrc.house.gov/about.asp（2014年10月16日查看）

[10] 資料整理自www.govtrack.us網站

https：//www.govtrack.us/congress/bills/browse？sponsor=400263（2014年10月15日查看）

[11] 資料整理自www.govtrack.us網站

https：//www.govtrack.us/congress/bills/browse？sponsor=400263（2014年10月16日查看）

[12] H.Res. 1462 （110th）： Condemning ongoing sales of arms to belligerents in Sudan

https：//www.govtrack.us/congress/bills/110/hres1462 （2014年10月19日查看）

[13] H.R.4169 （112th）： Sudan Peace， Security， and Accountability Act of 2012

https：//www.govtrack.us/congress/bills/112/hr4169（2014年10月19日查看）

[14] H.R. 1692（113th）： Sudan Peace， Security， and Accountability Act of 2013

https：//www.govtrack.us/congress/bills/113/hr1692

[15] H.Res. 953 （111th）： Expressing the sense of the House of Representatives that the Government of the People’s Republic of China …

https：//www.govtrack.us/congress/bills/111/hres953（2014年10月16日查看）

[16] H.Res. 576 （112th）： Expressing the sense of the House of Representatives that the Government of the People’s Republic of China …

https：//www.govtrack.us/congress/bills/112/hres576（2014年10月16日查看）

[17] 中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議. 2000年10月11日中國共產黨第十五屆中央委員會第五次全體會議通過。

http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71382/71386/4837946.html （2014年10月22日查看）

[18] H.R. 4851（113th）： Reciprocal Access to Tibet Act of 2014.

https：//www.congress.gov/bill/113th-congress/house-bill/4851/text （2014年10月22日查看）

[19] U.S. Rep. Jim McGovern Introduces New Bill on Tibet， Jun. 12， 2014

http：//mcgovern.house.gov/media-center/press-releases/us-rep-jim-mcgovern-introduces-new-bill-on-tibet （2014年10月22日查看）

[20] 數據來自美國國會官方網站

https：//www.congress.gov/search？q=%7B\"source\"%3A\"congrecord\"%2C\"crHouseMemberRemarks\"%3A\"McGovern%2C+James+P.+%5BD-MA%5D\"%7D（2014年10月22日查看）

[21] 眾議院一般決議案數據來自美國國會官方網站

https：//www.congress.gov/advanced-search？raw=%5B%7B\"op\"%3A\"AND\"%2C\"conditions\"%3A%5B%7B\"op\"%3A\"AND\"%2C\"inputs\"%3A%7B\"source\"%3A\"legislation\"%2C\"field\"%3A\"congress\"%2C\"operator\"%3A\"is\"%2C\"value\"%3A\"110\"%7D%7D%2C%7B\"op\"%3A\"AND\"%2C\"inputs\"%3A%7B\"source\"%3A\"legislation\"%2C\"field\"%3A\"metadata\"%2C\"operator\"%3A\"contains\"%2C\"value\"%3A\"Beijing\"%7D%7D%5D%7D%5D（2014年10月22日查看）

[22] H.RES.1093（110th）： Calling on the President not to attend the Opening Ceremony of the 2008 Olympic Games in Beijing

http：//thomas.loc.gov/cgi-bin/query/D？c110：2：./temp/～c110sN68tV：： （2014年10月22日查看）

[23] H.RES.1370 -- Calling on the Government of the People's Republic of China to immediately end abuses of the human rights of its citizens， to cease repression of Tibetan and Uighur citizens

http：//thomas.loc.gov/cgi-bin/query/D？c110：9：./temp/～c110lC3Ybp：： （2014年10月22日查看）

[24]張光，刁大明.美國國會議員涉華提案初探[J].國際政治科學， 2008，01（13）： 74-98. 78

[25]張光，刁大明.解構國會山：美國國會政治與議員涉華行為[M]. 北京：時事出版社，2013：209.

基金項目

國家社科基金一般項目“冷戰后美國各州國會議員對華態度分析”（項目編號：11BGJ021）子課題；中央高?；究蒲袠I務費專項資金（項目編號：2009QW16）；大學生創新訓練項目北京市重點項目（C201408006）

作者簡介

劉友道（1981-），男，漢族，河南商丘，碩士，中國礦業大學（北京）文法學院講師，主要從事英語教學和美國社會與文化研究。

李夢穎（1992-），女，漢族，湖南常德，本科，中國礦業大學（北京）文法學院2011級英語專業學生。

閔俊齊（1993-），男，漢族，江西宜春，本科，中國礦業大學（北京）文法學院2011級英語專業學生。