結合國情對我國土地征用制度的分析

摘要：土地征用是指國家為了社會公共利益的需要，依據法律規定的程序和批準權限批準，并依法給予農村集體經濟組織及農民補償后，將農民集體所有土地使用權收歸國有的行政行為。本文分析了我國征地制度的形成及其相關理論涵義，并對現階段征地制度中的一些矛盾做了相應思考。個人觀點，僅供參考，如有不妥，歡迎指正”。

關鍵詞：土地資源;農民利益;集體土地;征用制度

本文從經濟學、管理學角度去分析現階段我國征地行為過程中出現的矛盾，以期能夠對征地制度的改革提出一些有益思路。

1土地征收的相關理論涵義

1.1土地的不完全公共屬性

根據薩謬爾森的定義，純粹的公共產品是指這樣一種物品，即每個人消費這種產品不會導致別人對該產品消費的減少。純粹的公共產品具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性，土地不完全具備上述三個特點。但是土地在經濟、社會發展中起著重要的作用，在土地利用的整體過程中又體現出公共物品的屬性，將土地單純作為私人產品會造成

追求私人利益最大化對公共利益的損害，所以土地是一種介于私人產品和公共產品之間的“混合產品”。

1.2土地征收行為的完全公共屬性

美國著名學者雷利·巴洛維在《土地資源經濟學——不動產經濟學》（1978）中認為政府運用征地權應遵循以下原則：①聯邦和州政府能夠把這種權力授給其他政府單位，授給公共和私人公司;②這個權力一直用于公共目的;③對所有獲取的財產必須給予合理的補償。我國《土地管理法》同樣規定土地征收的前提是公共利益的需要，在我國土地征收過程中，基于公共利益的前提和土地的不完全公共產品性質，決定土地的征收必須有政府的參與，征地行為應該符合土地收益最大化原則，即要符合意大利經濟學家帕累托（ViIXredoPareto）的原則，即如果社會資源配置已經達到一種狀態，即任何重新調整都不可能使其他人境況變壞的情況下，而使任何一人的境況更好，這時資源配置的狀況就是最佳、最有效率。政府在進行土地征收管理的過程中也應該追求這一目標。

土地的征收必須貫徹可持續發展的原則，為了符合社會的整體利益，土地的征收行為在各代政府之間應保持一定的連續性、穩定性，避免征地行為的短期急劇擴張。

2我國現階段征地制度中的一些矛盾及思考

2.1"法律上的矛盾

1）我國現行的《土地管理法》將土地征用的條件限定為依法和為了公共利益，但是在土地征用實踐中，進行征用有下列三種情形：①國家進行公共設施及公益事業建設;②國有企事業單位建設過程中需要使用集體土地;③其他需要辦理出讓手續的土地。我國現行法律規定，集體土地不可直接進入市場，須先征為國有。所以②、③兩種情形是日常土地管理工作中發生最多的征用形式，這兩種帶有明顯經營性的征地行為得以頻繁發生。這種極大侵害少部分人利益來滿足大部分人一般需要的做法與帕累托原則是相悖的。

思考：嚴格界定“公共利益”的概念，細化“公共利益”項目的條目，如日本《土地征收法》規定，“為了興辦各種公共事業，如道路、公園、堤防、港灣建設”。世界各國在對待私有財產與社會公共利益發生沖突時，都會有社會公共利益優先原則，但前提是不可濫用。對于上文中②、③兩種情形在征地中不應與①等同起來，在這兩種征地行為中政府應當起到監督管理作用，而不是現行的征地方代理人的作用，應當由征地方在遵循市場規律條件下平等地與土地所有權主體進行交易行為。

2）《農村土地承包法》規定，“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”，承包期為30年，可見農民的土地承包權是一種明確受國家法律保護的收益權，農民從原耕作土地獲得的這個收益權是長期穩定的。我國現行的集體土地所有權人通常是村集體組織，將承包經營權看做村集體與農民之間的租賃關系，在現行的征地過程中由征地單位一次性對集體付清補償費用的做法實際上是隱化和侵害了農民的承包經營權，因為政府的征地行為同時作用于集體土地所有權和農民承包經營權兩個財產權，在現階段我國行政體制下村一級干部的監督游離于政府序列之外，而農民受信息的不對稱和自身的弱勢地位不可能對征地過程進行有效監督，農民的補償常常會受到集體組織的“二次侵害”。

思考：顯化土地承包經營權，根據土地的區位條件等因素建立相應的評估機制和補償方案，將對于承包經營權的補償單獨進行核算，并在法律中明確農民在征地過程中的參與監督程序。

2.2經濟利益上的矛盾

現行征地補償采用計劃經濟體制下形成的“產值倍數法”計算標準，這種計算方法存在著產值難以確定，實際變化幅度大，不能體現土地區位條件差異等弊端。最重要的是這種補償計算法基本上是一種對過去和現在條件下的土地收益計算，未來預期收益體現不足。在日常征地工作中由于存在征地前和出讓后的巨大收益差，使得農民利益大量流失，某種程度上造成農村發展滯后和社會不穩定因素，政府公共設施建設行為也難以順利實現。據測算，在征用耕地并出讓的整個過程中，農民利益集團得到了土地收益的32%，縣級政府利益集團得到52%，縣級隊七利益集團得到15%。根據有關專家估計，改革開放以來，農村因土地被征用所蒙受的損失超過了2萬億，這一數字比建國后前30年工農產品剪刀差金額總和的2倍還多。而在低價征用和高價出讓所帶來的土地增值收益分配中，農民只得到5%-10%，村級集體得到25%-30%，而60%-70%為各級政府所得。

思考：一些國家和地區如美國、加拿大、英國、法國和中國香港等，在制定征地補償標準時是站在被征地者利益得角度上進行考慮，這個思路體現在我國征地補償制度改革上，就應該徹底廢止“產值倍數法”這種帶有計劃色彩簡單粗暴的征地補償方式，建立以市場價格為基礎的征地評估補償辦案，必須將被征土地的預期收益返還集體組織和農民。在當前沒有建立合理的評估補償機制之前，可以借簽一些地區在城市土地儲備中出現的“發生價格返還法”，即對集體土地的補償除了以現有的“產值倍數法”進行補償計算外，另外以合同約定將征地出讓后土地增值收益部分以一定比例返還村集體，在目前情況下，這種既考慮國家基礎設施投入產生的增值收益又顧及集體土地所有者權益的做法可以被廣泛接受。

2.3征地過程中各權益主體之間的矛盾

我國現行的集體土地所有者是村集體，使用者是承包經營戶，管理者為中央政府，而實際的實施者為中央政府委托的地方政府。中央政府以全國經濟社會長遠發展利益為出發點，會采用嚴格措施限制征地，尤其是對耕地征收、征用;地方政府往往考慮地方建設發展和任期“政績”的需要導致短期征地行為大量擴張，如地方大量高科技園區和大學城的興建，同時地方政府官員常常會出現利用現行法律漏洞和中央政府信息不對稱、監督成本高等缺陷為自身尋租（rent"seeking，指利用政府立法、執法或經濟政策制定與實施的權力而獲取某一部門、特定集團或個人私利的行為）行為創造條件;村集體由于其委托代理機構——村委會出于本任集團短期經濟利益的需要和相對維護農民權益的不堅決性，對土地被征的態度是默認甚至喜大于憂的;農民則切實考慮自身今后生存的條件從而排斥征地行為，因為土地是農民的底線。從這四個主要利益主體的追求目標我們可以看出，通常情況下在土地征用過程中，他們所采取的態度和相互問產生的沖突。農民、集體和兩級政府在土地征收中的利益差序格局十分突出。因此，分析其成因并進行制度改革對實現土地征收的公平與正義無疑至為重要。

思考：我國現行法律對集體土地所有權的地位界定不足，在市場經濟機制下它應該是與國有土地所有權平等的產權。如果上文中的利益分配測算有一定的代表性的話，為什么集體土地的所有者沒有得到征地收益的最大部分？與國有土地不同，政府對于集體土地，只能在依據法律授權和公共利益的需求，在充分尊重所有者權利的前提下行使管理職能，除了公共利益需要以外，其余管理行為只應是一種政策性管理。必須在各級政府管理部門中樹立這種觀念，停止政府對集體土地的經營行為，如果說亞當.斯密（Adam"Smith）提出的政府“守夜人”的角色不可取的話，那么政府在征地過程中又當裁判員又當運動員的行為則是危險的。在這次的《憲法修正案》中將土地征收補償與私有財產征收補償分別作出規定，將集體所有權與私有財產同等看待，這是對于集體所有權地位的明確提升。

3總結

從我國征地制度發展的歷史過程和一系列產生問題的進行分析，發現我國征地制度的根本矛盾在于征地制度建立于建國初計劃經濟體制下國家無償分配給村集體土地，需要時亦無條件向村集體收回的這么一種思路，但是既然已經在法律上賦予村集體的是土地所有權，那么這種思路與現行市場經濟體制下村集體所擁有的完整土地所有權的內涵相矛盾并構成對農民利益的極大侵害，由此引發一系列農村問題。《憲法修正案》的推出說明了我國的征地制度改革正在向實現集體土地所有權主體地位，構建公平、合理、科學的土地制度邁進。