律師服務法治政府建設途徑探析

摘 要：法治政府建設是大勢所趨，在建設法治政府過程中存在缺乏權責相統一運行機制、決策程序及風險評估機制不健全、過多使用政治思維模式行政、政府法律顧問不能發揮作用等問題。在行政及創新社會管理中建立和導入律師服務機制能夠促進法治政府的建設工作。

關鍵詞：法治政府；律師；顧問

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）26-0110-02

黨的十八大提出民主法制建設要邁出新步伐，全面推進法制國家建設，十八屆三中全會進一步提出要建設法治政府和服務型政府，為我國的法制建設指出了發展方向和總體目標。①從我國實際情況來看，法制國家建設中的一個極其重要的方面就是如何推進政府依法辦事、依法行政。現實中，政府及其職能部門存在著不能依法決策和依法行政的現象，法治政府建設工作仍然任重而道遠。筆者認為在行政及創新社會管理中建立和導入律師服務機制能夠增強政府的法律意識，規范其行為，在提高工作效率的同時，減少因不當或違法行政造成的矛盾，從而促進法治政府的建設工作。本文擬對政府法制建設中存在的主要問題以及律師服務法治政府建設的途徑作一討論。

一、政府法治建設過程中存在的問題

（一）未建立權責相統一的運行機制

在各級政府部門中崗位職責重疊、責任不明、獎罰不對應等現象普遍存在。很多單位存在一人身兼數職的情形，就其本人而言，不知自己的職責究竟是什么，分不清主要矛盾和次要矛盾，無法定位自己的工作坐標。在他們心中，工作做得越多越容易出現錯誤，做得多沒有獎勵，出現錯誤要追究責任，久而久之形成拖拉和應付的工作作風，出現過多的責任導致不負責任局面。干部群眾對此多有怨言。

實踐中，很多政府部門注重權力的集中，對責任卻采取集體負責制，這種做法的后果是對有利可圖的事情爭著去做，而對后果及責任置若罔聞，以至于最終無法追究責任。大家都負責往往等同于大家都不負責，一個人負責要比大家都負責更能發揮個人的主觀能動性，提高工作效率，因此，必須對集體決策、集體承擔責任的工作方式予以改進，這就要加強責任與權利的統一。在授予權利的同時明確責任范圍及責任追究的期限，最好是責任追究終身制。一個人應當承擔的責任，不管是調離或者是退休，都應當對自己應當承擔的責任負責。而這樣就要求建章立制，明確一個懲處的辦法，以便問責能夠落到實處。

（二）決策程序及風險評估機制不健全，不能及時決斷

很多政府部門存在缺乏決策程序和風險評估機制，或決策程序和風險評估機制不健全的情況。信息時代瞬息萬變，高效的決策機制是政府適當履行職能的必要保障。一件新的事情或者新的思維提出后，大家都認為是一件好事，可以創造好的業績，但決策層遲遲不能做出結論。究其緣由，或是領導在做出決策時對風險缺少準確的評估，怕出了什么差錯造成被動局面，而踟躕猶豫；或是領導習慣了固有的思維定式，對新事物不感興趣。所有這些情況都可歸結到缺乏一個健全的決策程序和風險評估機制上面來。競爭的社會既不能因循守舊，也不能因噎廢食，當斷不斷必有后患，建立一個良好的決策程序和風險評估機制勢在必行。

（三）政治思維模式取代法律思維模式，使問題的處理偏離法治軌道

政治思維是先有結論后有事實，沒有時效，不看形式；而法律思維是先有事實后有結果，存在時效，要看形式。法律思維以其確定性往往能限制腐敗，而政治思維因其暗箱操作往往會導致腐敗。但現實中，在面對信訪事件、行政復議等事件時，許多政府部門往往按照領導的政治思維模式去處理，不能正確的從法律規定的角度、運用法律思維方式解決問題。這樣就容易導致使簡單的問題復雜化、政治化，不利于社會的安定團結。這就要求政府在處理復雜事件時，應當注意聽取律師的意見，通過律師縝密的分析和對案情的梳理，做好行政工作與司法程序的對接。

（四）政府法律顧問團形同虛設，不能發揮應有的作用

從現實情況看，也有一些地方政府設立了法律顧問團，還舉行了正式的儀式。剛開始，律師參與政府法治建設工作也有著極高的熱情。與之相配套，律師協會也儲備了服務政府、參政議政的專業人才，建立了專業化的服務政府律師團隊，從項目決策、論證、談判等方面都建立了一系列的專業服務技能指引。①但由于工作過程中工作機制方面存在著諸多問題，應開展的工作沒有落到實處，律師的工作熱情如曇花一現，很快就消失了。導致這種現象發生的原因表現為兩方面，一是律師服務政府法治建設工作是無償的，政府未能解決律師服務政府法治建設的基本工作費用；二是政府各職能部門法制觀念淡薄，尤其是領導干部在思想上沒有法制觀念，官本位思想嚴重，缺乏法律思維。他們考慮問題大多是政治思維方式，無法接受律師的法律思維模式，感覺律師的服務是可有可無的，對政府法律顧問的意見只“聽”不“用”，弱化了政府法律顧問的法治保障作用，與全面推動法治政府建設的要求不相適應。隨著律師服務政府法治建設實際上的邊緣化，目前政府法律顧問對政府決策的事情介入不足。很多地方甚至只停留在事后救濟上，只有發生了訴訟案件時才想到委托律師，在日常工作中不能建立起真正的法律顧問制度，導致政府工作決策缺乏法治思維，無法有效地防范和控制法律風險。

二、律師服務法治政府建設的制度保障

要想切實解決上述問題，必須對政府的運行機制進行新的頂層設計。在這方面，廣東、浙江等地走在了前列，他們出臺了行政首長出庭應訴、行政違法問責等制度。這些新的舉措取得了很好的社會反響，得到了群眾的擁護，說明政府及其部門要實現自我管理、自我約束就必須走法治化道路。而律師服務政府正是這些地方政府轉變職能、邁向法治化道路背后的切實保障，顯示了在政府實現法治化轉型的進程中律師角色的必不可少。筆者認為，要想真正體現律師在服務法治政府建設的作用，一定要建立健全相關制度。

（一）建立律師參與政府決策機制

政府應從立法角度確立律師參與政府法治建設的綱要，同時要有律師參與政府法治建設的配套措施，確保政府在每一項重大決策做出之前，要有律師參與并提供法律意見。如對重大項目的投資、政府采購等方面，應規定必須有律師提供法律意見等。

（二）確立律師服務的財政保障制度

政府財政部門要把聘請律師的費用列入財政預算，確保各個單位在聘用律師時不會因律師費用而阻卻了聘用律師的道路。

（三）實施聘用律師備案制度

政府要以制度的方式要求各職能部門配備一定數量的律師，并對配備律師的情況進行備案，將工作的開展情況作為對其考核的主要內容。如能這樣，律師服務政府的法治建設工作便能落到實處，政府的權威也才能落到實處。

（四）建立律師自律制度

律師協會要加強對律師服務政府的管理，提高律師的自律能力。應要求律師具有開拓精神，樹立良好的形象，加強業務學習和法學理論的提高，有能力、有信心解決來自政府方面的復雜問題，要讓政府各職能部門認識到存在的問題和風險。督促律師做好“防疫員”的工作，使矛盾和風險消滅在萌芽狀態，而不要做“消防員”的工作，等待問題出來以后再進行解決，以至耗時費力。

三、政府獲取法律服務的途徑

律師服務法治政府主要有政府部門聘請律師作為單位的常年法律顧問，在解決具體問題時聘請律師提供專項服務，聘請律師代理訴訟等形式。由于“政府購買社會組織服務，已成為政府職能轉移，提高政府公共服務效能，發揮社會組織功能作用、促進社會組織健康發展的重要方式和手段”[1]，所以，政府獲取法律服務也應以有償的方式從市場中取得。在獲取法律服務的途徑上，筆者認為應當依據《中華人民共和國政府采購法》的規定，采用公開招標的方式。

（一）政府可以選擇到相對質優價廉的法律服務

法律服務是多樣性的，同樣是訴訟業務，有的律師事務所可能在刑事訴訟業務中有所長，有的可能擅長民商業務，有的律師事務所可能在非訴訟業務中有獨到的研究。作為非專業人士，政府的工作人員在與律師事務所進行洽談時，很難判斷某個律師事務所的優勢。而招標是公開的，參與投標的律師事務所會將有關的法律服務方案，收取的費用等內容制作成標書，進行投標。政府可以通過比較，甄別出優劣，從中選出最合適的律師事務所以及具體進行法律服務的律師。

（二）促進律師事務所間的公平競爭

律師事務所作為法律服務市場的參與者，向包括政府在內的各個委托人提供法律服務，以取得業務收入。政府公開采購法招標律服務，每家律師事務所都可以參與投標，從形式上對他們來說是公平的。由于政府選擇的律師事務所一定是法律服務水平比較高、管理規范的律師事務所。這就促使意欲提供服務的律師事務所加強業務學習，提高業務技能，有利于促進律師整體服務水平的提高。

參考文獻：

[1]朱世凱.政府向社會組織購買服務制度探析與思考[J].社團管理研究，2012（8）：33.