中國糧油收儲制度亟待市場化改革

地處世界“黃金玉米帶”的北大倉吉林省，是中國玉米等糧食深加工企業重要聚集地。盡管2013年吉林省糧食產量達到逾700億斤，創歷史新高，但由于去年以來受宏觀經濟環境影響，國家玉米臨儲收購價格高開，“人為”抬高市場行情等因素制約，目前全行業虧損加劇，企業開工率也接連創下新低。

托市背景下的全行業虧損

有當地企業算了一筆賬：今年以來該企業日收購玉米8000噸，生產淀粉7000噸左右。目前淀粉出廠價每噸不到3000元，比2011年價格高位時跌幅超過40%。生產一噸虧損接近300元。以日產6000噸計算，日虧損額達180萬元。

據了解，目前國家臨儲玉米收購價格明顯高于市場價。以含水量25%玉米國標三等玉米為例，臨儲收購每斤0.93元，而市場價僅為0.88元。

一些玉米深加工企業負責人認為，在行業不景氣情況下，玉米價格卻沒有降低，這不符合市場規律。嚴重虧損抑制了玉米深加工企業的生產積極性，目前國內淀粉企業整體開工率為近年最低水平。

由于國家玉米托市政策，我國玉米價格嚴重背離市場，中國玉米價格高于美國等國家玉米價格300-400元/噸，前幾年中國玉米產品比如賴氨酸、淀粉產品在世界范圍內具有競爭力，出口量很大，但是由于現在玉米成本高，產品沒有競爭力，中國玉米產品在國外市場越來越少。

另一方面，來自吉林省糧食局的數據顯示，吉林全省累計收購糧食逾700億斤，比去年同期增長超過250億斤，其中增幅多數為玉米。據悉，加上上一年度280億斤庫存，今年吉林省糧食總庫存量超過去年度糧食產量，也創下歷史新高。

有行業內企業高管透露，由于違背市場規律，造成玉米價格體系失靈。今年5月份，有的集裝箱船公司突擊搶運幾萬噸玉米從河北黃驊到遼寧四平。到底這些玉米是進了國儲庫還是企業加工了，不得而知。

一邊是國家政策儲備糧收購量為近年最高，儲存壓力增大；一邊是吉林等東北地區玉米、大豆深加工企業面臨全行業虧損加劇，逐步停產。而在這一矛盾之下，糧食收購托市政策、糧油收儲制度亟待市場化改革的問題再次凸顯。

糧食托市政策改革醞釀已久

以托市收購為主要特點的我國糧食最低價收儲政策是在2004年國家全面放開糧食收購市場的背景下制定的。2004年，國家下發了《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》。2005年，國內糧食連續豐收，糧食價格面臨較大的下行壓力，江西、湖南、安徽、湖北4個早秈稻主產省于當年7月啟動最低收購價稻谷執行預案；2006年，我國第一次在河南、河北、山東、江蘇、安徽、湖北6個小麥產主省啟動了最低收購價小麥執行預案。

但隨著市場經濟進一步發展，僵硬的收儲制度不斷暴露出弊端和不合理之處，收儲制度也遭遇到了行業內外要求變革的呼聲。

記者了解到，此前，國家發改委等部門已經開始籌劃糧食托市政策改革，盡快探索實行對糧食市場扭曲較小的差價補貼等新制度，以此來逐步替代現行糧食托市政策，重構基于市場導向的“穩定市場糧價，保護農民種糧利益”機制。

農業問題專家、中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田認為，差價補貼作為由糧食價格支持向直接補貼轉型的過渡性措施，在農業補貼政策調整中被美國、日本、韓國等發達國家廣泛使用。這種政策比較適宜先在我國東北主產區的大豆、長江中下游等主產區的油菜籽實行試點，之后再逐步推廣到棉花、食糖乃至水稻等農產品。

有消息人士透露，一份由國家發改委上報的重點針對糧食托市收儲改革的方案此前未能獲得國務院最終審定。主要原因在于兩方面，一是目前農業部門、糧食部門等方面發放的各種農業補貼與實際糧食種植面積、產量等出入較大；二是中儲糧作為糧食政策收儲主體，在糧食收儲特別是儲備方面還存在諸多管理漏洞。

中儲糧窩案頻發引發關注

2000年，為推進糧食流通體制市場化改革，國家專門成立了中國儲備糧管理總公司（即中儲糧），負責儲備、管理和經營國庫糧，以利糧價穩定。但近年來該系統發生的多起貪腐案件，也讓其身處輿論漩渦，飽受指責。

2011年以來，中儲糧河南周口直屬糧庫主任喬建軍侵吞上億公款潛逃國外，中儲糧河南分公司總經理李長軒因受賄1407.9萬元人民幣、4.5萬美元被判無期徒刑，再加之去年中儲糧黑龍江林甸直屬庫生發轟動全國的火災，這一切都足以說明中儲糧在管理上存在嚴重問題。

業內專家認為，中儲糧等糧食儲備機構存在的最大問題還是其糧食儲備和經營業務不分，在糧食的收購與存儲上存在著大量的尋租機會。

更令人震驚的是出現了當年震驚朱镕基總理的“轉圈糧”問題。按照規定陳糧需要輪換，因此有些糧庫就與糧食收購企業達成密約，由糧商辦理陳糧收購手續，然后再偽造新糧的收購手續，在法律和手續上糧食已經輪換了，但是陳糧依然在糧庫里，但是這一忽悠，為糧庫至少帶來每噸幾百元的收入。據檢察機關調查，中儲糧河南分公司的51個直屬庫中有35個存在“轉圈糧”，騙取國家糧食資金7億元，這也難怪一個糧庫主任可以將數億資金通過地下黑市轉移到境外了。如此之大的制度漏洞滋生了一窩碩鼠。

針對社會上反映較強烈的中儲糧“林甸火災”教訓，河南等省份“轉圈糧”、虛報庫存、倒賣糧食、設賬外賬、拍賣出庫難等發生的惡劣問題，去年9月中央巡視組已經向中儲糧反饋了巡視中干部群眾反映的基層腐敗案件高發多發，日常經營管理方面安全生產管理存在較多隱患，以及虛報庫存、摻雜使假時有發生等問題。

《小康·財智》記者在采訪中了解到，中儲糧在“關于中央巡視組反饋意見整改情況的通報”中坦陳，將加強集團管控，特別是加大對違規違紀行為的懲治力度，目前已先后對云南分公司大理直屬庫違規回購拍賣最低收購價小麥并將部分轉為中央儲備糧問題的7名責任人，湖北、湖南分公司兩家委托企業將進口菜籽油摻入臨儲油庫存問題的6名責任人進行了嚴肅處理；河南分公司新領導班子也深入開展清理整頓，逐步清除了各類管理亂象。

中央十八屆三中全會已經提出讓市場成為調配資源的決定性手段，積極發展混合所有制經濟。在此背景下，業內相關專家學者提出在國家糧食儲備制度未來改革發展中，應發揮中糧、益海嘉里等國內市場龍頭企業的企業儲備功能，改變過去單一的儲備方式。

專家呼吁收儲制度市場化變革

業內專家表示，未來收儲制度的變革首先應從全球視野審視國家儲備，進一步明確儲備目的。我國儲備涵蓋的品種不斷增加，但部分物資不是因為其戰略地位，而是因其市場出現問題才開始儲備，大大增加了儲備的資金需求和儲備物資的保管成本。

專家表示，雖然國家儲備規模、品種不斷增加，但生產經營主體的商業儲備積極性不高，對市場的調控過度依賴國家儲備，而忽視商業儲備和市場自身的調節功能，國際市場上往往相反。政府要將儲備的重點放在戰略物資儲備上，同時鼓勵市場上的龍頭企業增加商業儲備，讓市場經濟規律發揮作用。

此前，國家發改委、財政部等部門聯合發布的《關于東北地區玉米和大豆臨時收儲有關事項的通知》中已明確提到，“合理確定執行國家臨時存儲玉米和大豆的收儲庫點（包括中儲糧直屬企業和非中儲糧直屬企業）”，進一步明確多元化的收購主體。此舉將打破由中儲糧承擔市場收購主體唯一角色的局面。

中國糧油學會油脂分會副會長、中國植物油協會副會長涂長明認為，目前，中國單一、浪費的糧食油料儲備方式亟待改變，這一種單一低效的方式完全不適合市場需要，成本最高，浪費最多。很多大型的國有、外資、民營企業集團在全國主要的產區、銷區，都有很好的倉儲、物流和加工設施，應該把這些設施納入國家儲備體系，減輕國家的財政負擔。

涂長明呼吁，中國糧油收儲制度需要創新思路，一種可行的操作方式是，國家采購的糧油原料，通過競標的方式，可以免費儲存到社會企業。企業有權使用這些原料，但是又要嚴格約定，一旦國家需要，企業必須在一定周期內提交足額的糧油產品，可以是原料，也可以是成品。這樣的好處是，政府省去了大量的基礎設施投資、儲備保管、成品糧加工費用，而且儲備糧油流動起來之后，不但質量可以得到保障，而且可以把原糧加工成成品，減少了調撥、加工和流通環節，提高了調控效率，還可以有效抑制腐敗現象。

益海（泰州）糧油工業有限公司副總經理高建永等國內多位糧油企業高管在接受采訪時均對上述方案的現實市場可行性沒有疑問。

高建永以其泰州公司自身舉例，其泰州工廠榨油一廠、二廠日處理大豆6000噸、菜籽2000噸；年累計可加工180萬噸。而8個面積3.5萬㎡的倉庫，可用來倉儲糧食、豆粕、小包裝油、米合計5萬噸。而最讓高建永稱道的是公司自有的物流體系：泰州集裝箱碼頭距離該工廠10公里，泰州永安碼頭則與工廠相鄰，僅后者的散糧和油脂最大接卸能力就分別可達2萬噸/天和1萬噸/天。

作為中國北方最大的糧油食品加工企業，秦皇島金海食品工業有限公司總經理劉敬東告訴記者，金海工業現擁有五條榨油生產線，年加工大豆能力300萬噸，其中每年50萬噸大豆用的是東北大豆，用于生產豆漿粉、濃縮蛋白、分離蛋白、卵磷脂等食用產品。

劉敬東同時管理著鐵嶺一個大型玉米加工企業，該公司年加工玉米70萬噸，但是今年4月份由于東北“缺糧”，該公司沒有玉米可以加工，不得不停產40多天。對于這種現象劉敬東深有感觸，也感到非常迷惑，一方面是國家玉米儲備爆倉，壓力巨大；另一方面企業“缺糧”無米下鍋，虧損巨大甚至停產。問題到底出在哪呢？

劉敬東分析，主要是在這個制度的設計上存在著問題，應該對于收儲制度進行調整和改革。他建議制度的調整一方面要基于市場規律，不能把玉米加工行業推入絕境，如果中國玉米企業垮了，沒有競爭力了，對中國農民也不是個好消息；另一方面，要發揮玉米主產區大型企業的收購、加工作用，盡可能在產區直接加工，減少玉米的運輸成本和虧耗。

截至記者發稿前，今年國家政策已經有些調整。根據2014年中央1號文件關于啟動東北和內蒙古大豆目標價格改革試點的要求，對于大豆不再進行托市，開始實行目標價格，差價對農民直補。但是玉米托市政策仍然沒有改變。

據介紹，實行大豆目標價格政策后，取消臨時收儲政策，生產者按市場價格出售大豆。當市場價格低于目標價格時，國家根據目標價格與市場價格的差價和種植面積、產量或銷售量等因素，對試點地區生產者給予補貼；當市場價格高于目標價格時，國家不發放補貼。具體補貼發放辦法由試點地區制定并向社會公布。

在此之前，國家發改委農村經濟司副司長方言曾在公開場合表示，棉花和大豆今年進行目標價格試點，大豆這次的目標價格定在4800元/噸，東北很滿意。