湖北省省級行政權力清理的作用與局限分析

摘 要：湖北省人民政府開展的“清理規范省行政權力和政務服務事項”，本質上是行政自我規制的表現，具有全面強化行政自我規制等多重積極價值。例如：全面強化行政自我規制；加快回應時代發展的要求；切實完善預防腐敗的機制建設。但由省級行政機關主導的行政權力改革受制于現行法律和行政管理體制等因素，而存在多方面局限如下：“權力清理”在現行法律框架下無法徹底實施；“權力清理”中職權依據難以得到實質規范。

關鍵詞：行政權力清理；行政自我規制；局限

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）08-0023-02

自2007年以來，黑龍江省、河北省等共計八個省級政府相繼開展了行政權力清理活動。所謂行政權力清理，就是行政機關對自身具有的執行法律、管理國家事務的各項行政權力進行統計、整理并進行合法性判斷，經法制部門審核確認后決定或存廢、或調整、或保留并向社會公開的一系列活動的總稱。以湖北省“清理規范省級行政權力和政務服務事項 推進行政權力公開透明運行”活動（以下簡稱“權力清理”）為研究對象，對其局限加以多維檢視，以鏡得失。

一、“權力清理”概況素描

“法治建設應當立足于政府法治，全面推進依法行政，建設法治政府”是我國改革開放三十多年來法治建設的一大規律[1]。為了推進行政權力公開規范運行、加快法治政府建設，2011年8月4日湖北省正式啟動“權力清理”，并專門成立了由監察廳、政府法制辦公室等部門組成的省清理規范行政權力和政務服務事項工作辦公室（以下簡稱“專項辦公室”）。“專項辦公室”根據十五類省級行政權力和政務服務事項的性質分別設定了清理規范要求，分別制定了“《省級行政權力與政務服務事項登記表》及填表說明”（以下簡稱登記表）。根據該登記表，清理后各類行政權力載明的內容包括權力編碼、權力名稱、實施主體、權力依據、收費依據及標準、行使條件、辦理期限、需提交材料、部門處理意見、承辦機構及聯系電話等。“專項辦公室”經過舉辦清理工作培訓班、部署省直機關自行清理、省法制辦審核確認、行政權力運行流程再造、權力公開和網上試運行等階段，力圖建立“一庫三平臺”①的省級行政權力和政務服務事項綜合服務系統，并在省直機關推廣應用。目前，該活動已將清理后的行政權力編制為省級行政權力庫，并進入最后的網絡平臺建設環節。

“權力清理”以省直部門行使的行政權力和政務服務事項為規范對象。從宏觀上來看，“權力清理”的內容為湖北省省直部門行使的所有行政權力和政務服務事項，其中以行政主體實施的行政許可、行政審批、行政處罰、行政強制、行政征收、行政征用、行政獎勵、行政服務、行政確認、行政給付、行政裁決和行政監督檢查等十二類行政權力為主要對象；同時包含行政備案、專項資金分配和其他行政權力三類行政活動。從微觀上來看，該活動主要規范的是各項行政權力的編碼、名稱、法律依據、行使主體、行使程序、收費及其依據、種類、行使條件以及具體承辦機構等。

經過復雜但審慎的清理工作，“權力清理”將湖北省直62個部門原來行使的8 021項行政權力和政務服務事項規范后調整為5 213項。經過清理，不僅保證了每項省級行政權力或服務事項的職權來源、權限范圍和權力種類均有法定依據，而且其實施主體、收費與否及其標準、行使條件和時限等行使程序均得以明確和細化。

二、“權力清理”的積極作用

在現代法治國家中，行政必須受法律的約束，這是法治的必然要求，而依法行政是行政機關所普遍遵守的一項法治原則[2]。依法行政的根本問題是對行政權力的制約。行政自我規制是在立法控權和司法控權不足以保障行政權依法運行的背景下產生的，一般是指行政主體主動啟動的對違法或不當行政活動進行自我控制的一系列機制的總稱。“權力清理”對省級行政權力進行“地毯式”的清理和規范，是集中推進依法行政的主動改革，也是行政自我規制的典型注腳，具有多重積極作用。

（一）全面強化行政自我規制

“權力清理”在本質上是行政自我規制改革的舉動，是行政自我規制全面強化的生動案例。不管是“權力清理”的動力來源、目標追求、啟動主體和實施方式，還是其清理對象、規范內容以及最終結果，都表明了它是一項更為全面和深入的行政自我規制活動。

（二）加快回應時代發展的要求

“權力清理”通過對省級行政權力進行清理規范，取消了一大批缺乏法律依據或與社會發展不相適應的行政許可與行政審批權力，下放了部分省級行政權力或事項。這不僅推動了行政審批制度的改革，也有助于理清政府與市場關系、減少政府對市場的直接管制、完善市場經濟體制等經濟發展要求。同時，該活動還將向社會公開省級行政權力庫，既滿足了公眾對政務信息的需求，也為社會監督政府提供了的條件。

（三）切實完善預防腐敗的機制建設

首先，“權力清理”將省級行政權力以“菜單”形式公布于眾，為社會監督行政提供了政務信息基礎。其次，在權力運行的內部流程中容易發生濫用的環節設置“廉政風險防控點”，將其程序與“法制監督平臺”、“電子監察平臺”相銜接，以自動化技術裝置“死盯”權力運行中的腐敗現象，以達到不間斷預防腐敗的目的。

三、“權力清理”的局限檢視

有學者指出，我國當前行政自我規制的動力在系統性、持續性和有效性方面存在不足[3]。同時行政自我規制所仰仗的行政系統一體性、科層結構等本身也可能轉化為阻礙行政自我規制發揮積極作用的“絆腳石”，因此對行政自我規制本身的問題也應當客觀正視。“權力清理”是行政自我規制的一種表現形式，其自身也存在諸多不足。

（一）“權力清理”在現行法律框架下無法徹底實施

“權力清理”一個貫穿始終的特點就是整個活動以現行法律法規規章和有效規范性文件為依據進行開展。而在這些法律規范未修改之前，即使清理過程中發現了權力本身存在問題也因為現行法律的“僵化”規定而只能退而遵守，這自然導致“權力清理”的不徹底性。

首先，“權力清理”中發現一些行政權力顯然不符合社會發展需要和時代要求，但因有效規范對此有規定而難以突破現有規定將其取消或調整，只能予以保留。如湖北省教育廳依據《在鄂舉辦國際會議管理實施細則》而享有“湖北省高校申請舉辦國際會議管理”權力，但事實上高等院校作為教學科研單位舉行國際會議進行學術交流應屬其自治范圍內的事項，其是否舉辦沒有必要申請教育廳審批。但因上述規范依然有效，該項行政服務也只能保留。

其次，因法律規定不明確而無法確定某些行政權力的具體行使主體。如湖北省國土資源廳依據《土地管理法》第81條等規定享有“對擅自出讓、轉讓或者出租集體土地的處罰”的處罰權，但該條規定僅僅明確處罰主體是“縣級以上人民政府土地主管部門”。雖然據此湖北省國土資源廳可以行使該項處罰權，但作為省級國土資源主管部門，從科學配置行政權力的角度來看，其應當更多行使的是對下級部門業務指導、執法監督檢查和對跨區域或有重大影響的土地違法行為進行處理的權力，并不宜大量直接實施處罰權。顯然，在上述法律修改或解釋前省級及其以下國土資源部門間縱向權限不清的問題就難以解決。

此外，清理后一些行政權力的程序規定依然簡陋或缺失，實質上難以達到規范行政權力行使的目標。如湖北省教育廳依據《中共中央國務院關于進一步加強和改進大學生思想政治教育的意見》第25條的規定享有“全省高校思想政治教育先進集體和先進個人評選表彰”的行政獎勵權，其實施程序為“學校評議、推進；湖北省教育廳（省委高校工委）評選；湖北省教育廳（省委高校工委）評選表彰”。可見，該獎勵程序無任何具體評選標準、辦理時限等內容，而如此簡陋粗糙的程序如何能保證行政獎勵的公平公正行使以及行政相對人合法權益的保障？

（二）“權力清理”中職權依據難以得到實質規范

我國不存在完整意義上的違法審查制度，現有行政訴訟制度僅確立了人民法院對于規章及以下規范性文件的有限審查權且缺乏宣告違法的制度內核。那么由執行機關啟動的行政權力運行改革能否對其職權依據進行主動的自我規范呢？

按照《立法法》的規定，省級政府不具有審查法律法規和部委規章合法性的權限，僅可以依法撤銷或改變自己制定的規章及與其制定規章相違背的下級政府的規章和規范性文件。而“權力清理”中的法律依據卻相當寬泛，遠遠超出一般意義上法律、法規、規章的“法”的范疇，而囿于省級政府的職權而無法審查法律法規和部委規章，因此也就無法對省級行政權力的職權依據進行徹底和實質的規范。如行政權力目錄中大量的行政權力的依據僅僅是某省直機關甚至是其個別處室所制定的規范性文件，不僅缺乏規范的程序，而且自由裁量權過大又缺乏監督，這顯然無法保障行政權力的規范行使。此外，清理過程中即使發現有權力依據本身違反上位法的情況，清理組織也并未報送省政府依照《立法法》的規定向有權機關提出審查或裁決要求，導致某些行政權力的職權依據難以徹底規范。

四、結語

“權力清理”本質上是行政自我規制的一種形式，其發揮了全面強化行政自我規范、回應時代發展要求等多重積極作用。但“權力清理”既難以擺脫動力不足、執行保障乏力、持續性差以及配套制度缺失等內在局限，還存在在現行法律框架下無法徹底實施以及行政職權依據難以得到實質規范等缺陷。因此湖北省“權力清理”作為行政自我規制的體現，只是推動中國行政法治發展必要而有限的動力。

參考文獻：

[1]肖金明.改革開放30年中國法治建設10大規律[J].法學論壇，2008(4).

[2]袁曙宏.全面推進依法行政實施綱要讀本[M].北京：法律出版社，2004:1.

[3]沈巋.行政自我規制與行政法治：一個初步考察[J].行政法學研究，2011(3).