農地“三權分置”制度的法治構建

王蕊

摘 要：自十八屆三中全會以來，我國開啟了新一輪的農村土地權利制度改革，中央出臺大量文件明確“三權分置”的政策性規定，旨在確保農地政治屬性不動搖的基礎上，促使承包權和經營權分離，加速農地流轉，從而提高農地使用效率。但我們必須看到，“三權分置”制度無論在理論還是實踐方面仍存在許多亟待解決的問題。因此，農地“三權分置”制度改革的實現，有賴于法律確認、明晰權屬、風險防范等一系列基礎條件的建構。

關鍵詞：農地“三權分置”；承包權；經營權；法治構建

一、“三權分置”的法律確認

隨著時代的變遷，我國的農地制度也在不斷的改革演進。從集體所有制到以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制，再到現在正在進行的農地“三權分置”制度。農地 “三權分置”制度是指在現有土地承包關系保持穩定并長久不變的基礎上，界定農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權之間的關系。從十八屆三中全會以來，中央陸續出臺文件推進“三權分置”的制度改革，并且充分肯定了各地農地流轉的實踐取得一定成效。因此，進一步健全農村土地立法，完善農村土地法律體系，是順利推進農地“三權分置”制度改革的首要任務。在尊重現實和反復驗證的基礎上，將相關政策上升為國家法律，現行的相關農村土地法律制度進行調整，同時推動彌補農村土地法律漏洞，將政策的“三權分置”上升到法律的“三權分設”。將散見于《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》之中的農地流轉的規定加以整合，制定出一部全面規范農地流轉各方面內容及程序的基本法律。修改《物權法》、《農村土地承包法》，細化農地抵押和入股的具體規定，增加其可操作性，比如明確抵押客體，入股的主體資格及限制，入股的注銷等。

二、“三權分置”的權屬明晰

“三權分置”制度改革的核心是明晰“三權”的產權權屬，將土地的實際占有使用權交給專業農業經營者。雖然農村土地承包經營權確權登記工作已經在全國開展，農村土地制度改革進行了各種形式的實踐探索，但土地所有權、承包權、經營權在理論上劃分不明，導致參與主體基于主觀理解做出的不同行為，從而增加了不確定性。因此，從理論上對農地的“三權”進行權能限定，才能為產權制度改革鋪平道路。

第一，明確農民集體所有權的法律界定。傳統的“兩權分置”制度結構中，農民土地承包經營權被《物權法》明確為一種用益物權，但對應的農民集體所有權卻界定不明，無法準確得出集體所有的土地究竟誰說了算。因此，在農地“三權分置”制度改革中，必須先明確農民集體所有的主體是具有社員或者村民資質的農民，他們按照手中持有的所有權份額形成的一種特殊的共同所有。

第二，保障農戶承包權的范圍。傳統的“兩權分置”中，一旦承包期滿農戶是否有土地的優先承包權并不確定，農民不能放心對土地進行長期投入，增加自己的財產性收入。在“三權分置”制度改革中，承包權不再是具體的地塊，而是抽象的集體土地份額或者比例，土地流轉也就變成所有權份額的轉讓，而不觸及土地這個實物的流轉，農戶也從直接勞動獲得收益變成間接獲得資本收益。

第三，嚴格設定土地經營權。傳統的“兩權分置”中，土地經營使用的功能并沒有很好地發揮出來。在“三權分置”制度中，可以通過法律明確規定轉包、出租、入股、抵押與擔保的權能，使土地經營權成為真正的用益物權，承載著土地的使用價值，具有自主處分土地的權利，從而實現土地價值并由集體統一分配給集體成員。

三、“三權分置”的風險防范

目前我國正處在由傳統農業向現代農業轉變的關鍵歷史時期，“三權分置”改革不僅需要從理論上論證其必要性和可行性，更需要在實踐層面轉化為具體的制度規范，從內外兩個方面構建嚴密、高效的農地“三權分置”制度的風險防范機制。

一是建立實際經營者資格審查制度。眾所周知，種糧收益遠低于從事其他農業生產，比如，蔬菜大棚、苗圃花卉種植等。為了保證土地安全、糧食安全，從源頭上控制農地非農化的風險，必須對經營者的主體資格進行審查，限制那些沒有從事農業經營資質、投資項目可能改變農地用途的主體成為農地的實際經營者。

二是建立農地流轉風險保障金制度。由于農地經營權流轉不再受身份的限制，一定程度上促進土地流轉的開放性流動性，但這些工商資本者成為農地經營者的目的更多地在于將土地至于市場中進行資本化運作，再通過流轉出去獲得更多的利益。一旦出現無限流轉、“囤而不耕”或者經營不善、違約“跑路”等現象，最終受害的是農戶。所以為了防范農戶土地權利流失的風險，應當建立流轉風險保障金制度。

三是建立規范有序的土地流轉機制。農地流轉后多集中在家庭農場、農業企業、農民合作社等主體的手中，這些組織在資產管理、利益分配、管理決策等方面缺少監督，極易引發違約風險，導致原有的農業產業生產能力受損。因此，按照產權市場化交易方式，運用信息化交易平臺，遵循自愿、有償、依法的原則，建立和完善農村土地產權交易體系，健全農地流轉的登記備案制度、合同管理制度、糾紛調節制度、動態監測制度、土地流轉風險評估和控制制度，勢在必行。

參考文獻：

[1]劉守英.中共十八屆三中全會后的土地制度改革及其實施[J].法商研究，2014（2）：3-10.endprint