淺談如何合理規劃土地資源管理

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摘要：城市管理土地管理是土地管理的重要內容，是實現城市土地資源合理、高效、集約利用的有效措施。其實質是合理組織城市土地利用，使城市土地利用方式、結構和關系適應社會經濟發展目標，提高城市管理土地利用率和產出率，改善城市生態環境的過程，本文在此對如何規劃土地管理提出了幾點有效措施。

關鍵詞：土地；生態環境；目標

城市土地管理是發展城市用地和優化城市土地利用的重要技術。從20世紀70年代開始，城市管理土地管理已引起國外學者的廣泛關注。目前中國開展的農地管理較多，對城市土地管理重視不足。

一、城市管理土地管理的內涵

一般認為，現代意義上的土地管理起源于中世紀的歐洲，法、德、荷等國家在歐洲屬于較早進行土地管理的國家，其中，德國的土地管理在歐洲最具代表性。城市土地管理是在既定的城市空間范圍內，按照城市發展規劃和土地利用總體規劃的要求，采用一定的措施和手段，調整城市管理土地利用結構，改善城市用地環境，提高城市土地的利用率和經濟產出率，提高城市的現代化水平，以實現經濟、社會、生態的可持續發展。城市土地管理的實質是合理組織城市土地的開發利用，促進城市用地的有序化、集約化，提高土地的經濟承載能力和土地收益率。城市土地管理按照近期效益和遠景效益、經濟效益和生態效益密切結合的原則，充分、合理、經濟地利用土地資源，運用系統的觀點，科學規劃城市土地的開發利用。城市土地管理的目的是在現有土地的基礎上，優化城市用地結構，提高土地利用率，控制城市用地的盲目擴展，改善生態環境，促進經濟發展。為實現這一目的，城市土地管理的主要內容是：調整用地結構，優化配置城市土地；對閑置地的開發和權屬調整；改造舊城區，盤活存量現有土地；增加城市綠地面積，優化生態環境。其管理的形態既包括調整土地利用的平面布局，又包括科學調整其三維利用空間格局。

二、合理規劃土地管理的幾點措施

1、科學規劃，合理布局

城市是城鎮化的重要組成部分，要與大中城市的發展統籌考慮，制定科學的發展規劃，合理布局，使其協調發展。科學制定發展規劃，是搞好城市建設的前提條件和基礎工作。編寫規劃要堅持高起點，堅持為經濟建設服務，與土地利用、環境保護、社會發展等方面的規劃相協調、體現區域經濟和文化特色。編寫規劃既要量力而行，又要盡力而為。適度超前，為城市今后的建設和發展留有余地。規劃修訂時要廣泛聽取群眾意見和建議，增強規劃編制的科學性和群眾執行規劃的自覺性，加大對規劃執行的群眾監督力度。

2、集約用地，堅持土地有償使用

我國人多地少，耕地資源尤為珍貴。必須保護農業的生產能力，特別是保護耕地。我國人均耕地不及世界人均（0.25公頃）的47%。到2030年我國人口達到16億人，但從現在起，必須占用耕地的因素相加將減少耕地2070萬公頃。城市發展較快的地區一般是經濟較為發達的地區，經濟發達的地區往往又是土地資源最為緊缺、耕地質量較高的地區，這些耕地資源流失了，很難靠開發后備資源來彌補。因此保護城市周邊的耕地尤為重要。自1997年以來，我國實行了以改變無償無期限無流動為有償有期限有流動為主要內容的土地使用制度改革。在城市土地使用和土地管理制度改革過程中，應在堅持土地有償使用制度這一大方向的前提下，將土地使用制度引向深入，逐步擴大土地有償使用范圍，在土地出讓的基礎上，增加有償用地方式，以適應經濟發展和市場機制運行的需要。對土地利用方式，實行規劃控制和用途管制。即以土地利用規劃、城市建設規劃、基本農田保護規劃及土地利用分區等為依據，鼓勵國有土地和集體非農建設用地向符合規劃所確定的用途轉變；禁止國有土地和集體非農建設用地向不符合規劃要求的方向轉變。

3、加強規劃管理

一要建立與土地出讓、轉讓的市場機制相適應的規劃用地管理機制。對于出讓、轉讓的土地必須規定明確的土地使用條件，保證城市總體規劃真正落到實處。二要建立規劃實施反饋機制。為了主動、積極地適應瞬息萬變的市場經濟發展的需要，加強規劃對土地開發利用的及時調控能力，需要建立規劃實施反饋機制，保證規劃始終具有切實的指導作用。三要建立規劃實施的監督機構，包括：上級政府對所審批的規劃實施監督機制；同級人大的監督機制；規劃報批前公開展覽制度和重要地區的規劃實行聽證制度等公眾參與與監督機制。

4、土地集約化利用指標體系與城市規劃相結合

通過供地機制變革與創新，從根本上解決亂占濫用耕地和粗放利用土地的問題，進而推動建設用地內涵.挖潛和集約利用。應進行深入的調查和研究，搞清城市化建設（規模、速度）、耕地、經濟承載力、人口等之間的關系。盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標體系。必須將城市規劃與土地利用總體規劃銜接起來，堅持“一要吃飯、二要建設”的基本方針.貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，對城市空間布局和城市形態總體設計，在指標體系中體現城市人均用地標準、城市容積率、城市土地投資強度和產出效益等，并通過城市土地利用規劃來落實。杜絕“規劃跟著項目走，土地任由投資者圈占”的現象。使所建指標體系。既有利于城市化建設，又有利于集約利用土地；既達到發展建設的目的.又起到最大限度地節約用地的作用，緩解建設用地和保護耕地的矛盾。

5、切實做到“有地優用”

城市的發展建設要立足我國的基本國情和社會經濟發展水平，更多地通過實施舊城改造.充分挖掘城市存量土地的潛力，堅持城市建設不求最大，只求最佳的原則，在符合城市總體規劃、土地利用規劃的前提下，合理調整利用“已批未供”、“已供未用”存量土地和農轉用土地指標。據統計，全國城市的平均整體容積率不到0.3，而專家認為合理容積率應為0.5以上。說明我國城鎮土地至少還有40%的潛力。從當前企業用地的實際情況看，盤活企業存量土地更顯迫切。如果集約利用，實施“平改樓”和盤活“城中村”、“城中廠”用地，以及推行“無地招商”、“閑地招商”、“零增地技改”，利用存量土地進行“二次招商”，引導企業嫁接改造、合營合資，將會盤活大量建設用地.最大限度實現建設用地不擴張。對投資額小于最低行業投資規模的建設項目，應通過租賃存量廠房解決，從本質上說，也是為了提高單位面積的土地利用效率。

6、工業形成產業集聚的新格局

對工業來說。可以從招商源頭人手，合理配置產業布局，市行政區域范圍，實施園區整合，實現產業集聚。使土地粗放型開發逐步轉向集約型利用，形成“數鎮一區”、“數鎮一帶”的發展格局。打破政區藩籬，采取“誰招商。誰受益”政策，解決亂上工業項目的利益驅動問題。各地積極引導工業項目向工業集中區集中.設立企業用地準入門檻.引進占地少、技術含量高、附加值高的產業和企業，可以改變原來項目用地分散、土地利用結構不合理的狀況。倡導廠房向高空發展，“借天生地”。對建筑高度、容積率沒有特別限制的區域。在不破壞城市天際線和城市景觀的前提下，適度放寬建筑容積率和建筑高度，嚴格控制建筑密度，提高土地投資強度的標準，是提高土地利用效率的最直接的方式，這也是“寸土必盡其用”的必然趨勢。有相當多的企業盡管達不到準入門檻要求.但并不意味著這些企業在節約集約用地的環境下就沒有了發展空間，標準廠房的建設，就給許多中小企業提供了容身之地。

三、結語

綜上所述，我們要發展和完善城鄉一體化土地市場、建立健全土地產權制度、改革土地收益分配制度、完善土地征用制度和土地問題憲法化。同時，土地問題的產生本身就比較復雜，也不能僅從制度層面來分析解決，還應從經濟、社會角度進行深層次的分析研究。