淺談當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中存在的問題及建議

萊蕪市國(guó)土資源局市區(qū)分局

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求呈現(xiàn)出同步增長(zhǎng)的趨勢(shì)，用地供需矛盾日益突出。落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，既是合理配置土地資源，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的必然要求，也是在一定程度上緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾的有效途徑和手段。但增減掛鉤政策的實(shí)施在緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾的同時(shí)，也存在一些不足和問題，需引起我們的重視。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題

作為一項(xiàng)解決城市發(fā)展用地供需矛盾的措施，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目從開始試點(diǎn)就受到各地的普遍歡迎。但由于對(duì)項(xiàng)目實(shí)施缺乏統(tǒng)一規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施中存在一些問題。

（一）項(xiàng)目實(shí)施缺乏科學(xué)規(guī)劃布局。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的前期申報(bào)工作強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，即以科學(xué)規(guī)劃為引導(dǎo)，推動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治工作有序進(jìn)行。而在具體操作過程中，一些地方政府為了盡快解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的壓力，在項(xiàng)目選址上只顧眼前，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，導(dǎo)致掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接，使用地在數(shù)量、質(zhì)量和空間秩序的組合方面面臨錯(cuò)位失衡的危險(xiǎn)，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、建立新型城鄉(xiāng)形態(tài)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）項(xiàng)目實(shí)施資金籌措困難。增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的資金來源主要靠財(cái)政投入和整合項(xiàng)目資金，社會(huì)資金投入數(shù)量不大。各部門支農(nóng)惠農(nóng)的項(xiàng)目和資金都由各部門管理使用，造成整體項(xiàng)目實(shí)施中資金得不到有效整合，效益不能充分發(fā)揮。加之土地整治的資金投入不足，對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)明顯過低，預(yù)算資金安排較少，不能滿足拆遷補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要，給拆遷改造工作帶來較大難度。

（三）拆舊區(qū)的選擇和拆遷工作難度大。增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施必須遵循“先拆后建、先補(bǔ)后占”的原則，因此拆舊區(qū)的選擇和拆遷是工作能否順利推進(jìn)和成功的關(guān)鍵。當(dāng)前拆舊區(qū)主要集中在農(nóng)村居民點(diǎn)用地，這種項(xiàng)目區(qū)往往比較零散，單體面積較小，實(shí)施和管理的難度都比較大。另外，拆舊區(qū)群眾利益得不到充分保障，群眾支持的積極性不高。目前對(duì)拆遷掛鉤的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，挫傷了農(nóng)民參與實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目的積極性。如萊蕪市掛鉤每節(jié)余1畝指標(biāo)補(bǔ)助15萬元，與省規(guī)定的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同，拆遷戶按成本價(jià)購買100平方的安置房，需繳納5萬元左右，許多村民負(fù)擔(dān)不起，影響拆遷。

（四）重申報(bào)輕驗(yàn)收，新增耕地質(zhì)量難以保證。增減掛鉤項(xiàng)目要嚴(yán)格按照前期調(diào)查評(píng)估、中期監(jiān)督管理、后期驗(yàn)收評(píng)估等環(huán)節(jié)實(shí)施，完工后要進(jìn)行嚴(yán)格的數(shù)量、質(zhì)量評(píng)估驗(yàn)收。但部分地方在實(shí)施中重前期申報(bào)輕中后期評(píng)估驗(yàn)收，雖然實(shí)現(xiàn)了面積上的“占一補(bǔ)一”，但補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量。有些地方只注重“占”，不注重“補(bǔ)”，熱心于新區(qū)建設(shè)工作，而拆舊區(qū)復(fù)墾工作滯后，導(dǎo)致被占良田已經(jīng)成為城市建設(shè)用地，而補(bǔ)充或新增耕地卻得不到落實(shí)。這些問題的存在，與耕地占補(bǔ)平衡戰(zhàn)略目標(biāo)相違背。

二、科學(xué)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的對(duì)策建議

（一）堅(jiān)持科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃。政府應(yīng)根據(jù)地方城市發(fā)展需求水平等因素確定每年進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的總量。按照統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，把拆舊區(qū)和建新區(qū)作為一個(gè)整體放到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中進(jìn)行科學(xué)定位，形成城鎮(zhèn)和村莊相互銜接、架構(gòu)合理的城鄉(xiāng)形態(tài)。要分區(qū)域明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、復(fù)墾耕地標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)等要求，建立統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等的綜合規(guī)劃評(píng)估體系。強(qiáng)化項(xiàng)目規(guī)劃的實(shí)施與監(jiān)督，規(guī)劃編制、審查和監(jiān)督要適當(dāng)分離，以便規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行。

（二）完善資金保障體系。資金是否到位，是項(xiàng)目能否順利實(shí)施的關(guān)鍵。資金籌措可以采取政府財(cái)政投入、實(shí)施單位自籌和村級(jí)投工投勞相結(jié)合的辦法，同時(shí)要出臺(tái)掛鉤指標(biāo)有償使用政策，落實(shí)用地單位的“占一補(bǔ)一”責(zé)任。凡是需要使用掛鉤指標(biāo)的用地單位，均需按照標(biāo)準(zhǔn)支付指標(biāo)使用費(fèi)，收取的掛鉤指標(biāo)有償使用費(fèi)專項(xiàng)用于當(dāng)?shù)氐膾煦^復(fù)墾工作。有條件的地方可以嘗試掛鉤復(fù)墾企業(yè)化運(yùn)作，鼓勵(lì)企業(yè)或者個(gè)人參與掛鉤復(fù)墾出資，掛鉤指標(biāo)優(yōu)先安排給參與投資的企業(yè)。

（三）創(chuàng)新收益分配機(jī)制和補(bǔ)償方式。農(nóng)民最關(guān)心的是拆遷補(bǔ)償能否到位，新增耕地的利益如何分配。各級(jí)政府實(shí)施掛鉤工程之前，必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定切實(shí)可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益分配機(jī)制，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)維護(hù)被拆遷戶的利益；要有針對(duì)性地進(jìn)行新增耕地的再利用，以便切實(shí)尊重農(nóng)民的主體地位，不斷提高農(nóng)民參與實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目的積極性。

（四）建立招投標(biāo)機(jī)制，保證新增耕地質(zhì)量。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，要嚴(yán)格依據(jù)條件實(shí)行項(xiàng)目區(qū)招投標(biāo)管理。嚴(yán)格控制周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，不得違反規(guī)劃擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，避免借農(nóng)村土地整理過快擴(kuò)張城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模。在實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的過程中，既要注重耕地的數(shù)量不減少，又要保證復(fù)墾后耕地的質(zhì)量不降低，要做好耕地質(zhì)量評(píng)估檢查。對(duì)于耕地質(zhì)量評(píng)估不達(dá)標(biāo)的拆舊區(qū)，必須責(zé)令整改達(dá)標(biāo)后方可啟用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。